Stručni portal pomorsko dobro

Maritime Public Domain - Maritime Demesne - 10 godina s vama

Wikipedia: Jorge Láscar from Australia / CC BY (https://creativecommons.org/licenses/by/2.0)

Cilj ovoga priloga nije samo da analizira konkretni problem vezan uz nasipavanje mora i donesenu Uredbu Vlade Republike Hrvatske o određivanju granice pomorskog dobra, nego da predloži određena rješenja “de lege ferenda“.

Na prijedlog Ministarstva mora, prometa i infrastrukture Vlada Republike Hrvatske je na zadnjoj 199 sjednici 2019. god. donijela Uredbu o izmjenama Uredbe o određivanju granice pomorskog dobra na dijelu k.o. Selce. Donošenjem nove Uredbe izmijenjena je Uredba o određivanju granice pomorskog dobra na dijelu k.o. Selce (N.N. 88/09.) te je iz pomorskog dobra isključen dio kopna nastao nasipavanjem mora u prošlom stoljeću. Na našim prostorima nasip je u pravnom kontinuitetu uvijek “ex lege“ bio sastavni dio pomorskog dobra.

Tako je još Naredba br. 491 iz 1914. god. jasno propisivala da pri nasipavanju u more, ima nasuto zemljište ostati javnim dobrom, a onom zemljištu koje se nalazi iza nasutog i koje je prije nasipavanja bilo morska obala, može se to svojstvo u Hrvatskoj i Slavoniji po autonomnoj upravi oduzeti samo ako na to pristane pomorska uprava.

Nažalost život je često išao u drugom smjeru.

Greške dolaze na naplatu

Činjenica da je na prostoru pomorskog dobra k.o. Selce koji je nastao nasipavanjem mora prošlog stoljeća izgrađen turistički kompleks Varaždin. Poslovni kompleks je velikim dijelom prodan fizičkim i pravnim osobama koje su danas upisane kao vlasnici u zemljišnoj knjizi Općinskog suda u Crikvenici.

Niz krivih procjena i zakonski dvojbenih postupaka lokalne i državne administracije doveo je Vladu Republike Hrvatske u situaciju da problem s imovinskopravnog aspekta treba sanirati. Nevjerojatno da je tadašnji državni pravobranitelj tijekom 1992. god. ovjerio Ugovor o korištenju građevinskog zemljišta iako se radilo o zemljištu koje je u naravi predstavljalo nasip odnosno pomorsko dobro. Činjenica da je cjeloviti postupak izmakao kontroli, te su na koncu krajnji korisnici kao vlasnici poslovnih prostora na nasipu mora dovedeni u zabludu, a sve kao rezultat prethodnog velikim djelom nedopuštenog postupanja javne vlasti. Problem se jednostavno morao riješiti.

Upravo zato Vlada Republike Hrvatske je donijela Uredbu o izmjenama Uredbe o određivanju granice pomorskog dobra na dijelu k.o. Selce. Nije sporno da je problem trebalo razriješiti. Sporno je da li smo izabrali pravi put za rješenje problema.

U Obrazloženju donesene Uredbe među ostalim se navodi:

  1. da je iz pomorskog dobra isključena k.č. 7921/1 k.o. Selce koja je u naravi nastala nasipavanjem mora tijekom 80 godina prošlog stoljeća te je Odlukom SO Crikvenica 26. lipnja, 1992. g. ista čestica izuzeta iz pojasa pomorskog dobra izmjenom Odluke iz 1987. god,
  2. da je promjena namjena čestice napravljena sukladno urbanističkom planu te se istoimenom česticom raspolagalo kao građevinskom česticom koja je 1992. god. u upravnom postupku dodijeljena društvenom poduzeću Slaven Selce radi gradnje kompleksa Varaždin,
  3. da je nakon pretvorbe trgovačko društvo Jadran kao pravni sljednik ishodilo građevnu dozvolu za gradnju te su po dovršenoj izgradnji veliki dio kompleksa prodavao većem broju fizičkih i pravnih osoba (56) koji su upisani kao suvlasnici u zemljišnim knjigama.
  4. da je Državno odvjetništvo Republike Hrvatske stajališta da je potrebno izmijeniti Uredbu Vlade Republike Hrvatske (N.N. 88/09) da se cijela nekretnina označena k. č. br. 7921/1 k.o. Selce izvuče iz obuhvata granice pomorskog dobra iz razloga jer bi naknada za izvlaštenje bila na Republici Hrvatskoj.

Očigledno da su na vrata Vlade Republike Hrvatske počeli kucati kosturi pomorskog dobra koji su dijelom posljedica povijesnog nasljeđa, a dijelom neuređenog i kontradiktornog zakonodavstva u zadnjih četvrt stoljeća.

Prvenstveno se postavlja pitanje da li je prijedlog resornog Ministarstva Vladi Republike Hrvatske kojom se išlo na izmjenu donesene Uredbe imao pravno uporište u ZPDML i kao takvo predstavljao sretno rješenje. Prema našoj procjeni nije.

Donesena Uredba otvara prostor novim i novim problemima s kojim će se danas i u budućnosti suočavati Vlada Republike Hrvatske.

Umjesto da prostor pomorskog dobra koji obuhvaća više od jedne trećine državnog teritorija bude prostor od kojeg Republika Hrvatska može živjeti, cjeloviti institut uveden je u zonu sumraka i konflikta.

Otvorena Pandorina kutija

Vlada Republike Hrvatske kao nositelj vlasti na pomorskom ima samo dvije opcije; ili cjelovito urediti i sanirati problematiku pomorskog dobra donošenjem novih propisa; ili od slučaja do slučaja improvizirati i gasiti vatru na pomorskom dobru.

U drugom slučaju prijeti definitivno opasnost da se cjeloviti institut ubrzo nađe u totalnoj kakofoniji. Time politika zasigurno gubi i minimum vjerodostojnosti u upravljanju pomorskim dobrom Republike Hrvatske. Ugrožava se javni interes i elementarna pravna sigurnost kako postojećih korisnika tako i budućih investitora.

Postavlja se pitanje zašto Ministarstvo nije predložilo Vladi Republike Hrvatske da Uredbu o određivanju granice pomorskog dobra na dijelu k.o. Selce (N.N. 88/09.) stavi van snage te utvrdilo novu granicu pomorskog dobra. U tom slučaju novu granicu pomorskog dobra utvrđivalo bi Povjerenstvo za granice Ministarstva na prijedlog županijskog povjerenstva za granice sukladno ZPDML. Takvo rješenje prema našoj procjeni nosilo bi daleko manje rizika nego donesena Uredba o izmjenama Uredbe o određivanju granice pomorskog dobra na dijelu k.o. Selce.

Mislimo da smo ovom Uredbom otvorili Pandorinu kutiju. Vrijeme će pokazati da li smo istovremeno ubili i nadu u rješavanju kompleksne problematike pomorskog dobra.

Zadnji je trenutak da se ozbiljno krene s pripremom i donošenjem novog ZPDML kako bi se mnogobrojni problemi vezani uz granice pomorskog dobra i imovinskopravne odnose zakonom jasno i precizno uredili.

Portal godinama upozorava

Portal pomorsko dobro već godinama upozorava na nužnost i potrebu osiguranja pravne sigurnosti pravnih i fizičkih osoba koje posluju na pomorskom dobru, kao i na cjelovitu zaštitu javnog interesa. U današnjoj situaciji svi smo gubitnici. Prvenstveno su dovedeni u pitanje posebni strateški razvojni interesi Republike Hrvatske na morskoj obali i moru. Istovremeno radi nedostataka kontrolnih i zaštitnih mehanizama svakodnevno se susrećemo sa mnogobrojnim devastacijama i uzurpacijama obalnog prostora i mora.

Hrvatsko zakonodavstvo pomorskog dobra od 1994. god. pa sve do danas karakterizira izrazita podnormiranost, nedosljednost i kontradiktornost pravnih propisa. Istovremeno takvo stanje prati izraziti administrativni i stručni deficit na svim razinama javne vlasti.

Kada govorimo o pomorskom dobru, ponavljamo i ponavljamo, radi se o površini većoj od jedne trećine državnog teritorija koja je pravno i stvarno potpuno zapušteno područje.

Pomorski zakonik (N.N. 17/94.)

Donošenjem Pomorskog zakonika svi nasipi bili su podvedeni "ex lege" pod pravni režim pomorskog dobra na kojem se ne može stjecati pravo vlasništva ni druga stvarna prava po bilo kojoj osnovi. Takva odredba nije načelno sporna obzirom da su u pravnom kontinuitetu kako je već rečeno nasipi uvijek bili u pravnom režimu pomorsko dobro.

Kada govorimo o nasipima kao javnom, a danas kao općem dobru postoji veliki raskorak između zakonskih propisa i stvarnog stanja na terenu. Vrlo često u prošlosti (nažalost i danas) nasipavanje mora se provodilo kao rezultat lokalnog običajnog prava ili kao rezultat samovolje pojedinaca. Jednostavno su se ignorirali pozitivni zakonski propisi. Naravno da situacije vezane uz nasipavanje mora ne možemo generalizirati u smislu da su svi nasipi rezultat nezakonitog postupanja. Međutim činjenica je da problem nasipavanja mora postoji i neće se riješiti sam od sebe. Zakonodavac do danas nije prepoznao problem niti je ponudio odgovarajuća rješenja. Osim granice pomorskog dobra to se posebno manifestira uz mnogobrojna otvorena pitanja imovinskopravne prirode.

Proglašenje svih nasipa pomorskim dobrom je nepromišljeno i ishitreno rješenje kada se radi o povijesnim nasipima, koje je neke teško ili gotovo nemoguće identificirati u prostoru. Mnogi priobalni gradovi, turistički i industrijski sadržaji su jednostavno izgrađeni na nasipima.

Pomorski zakonik nije postavio jasnu vremensku distinkciju kojom bi definirao koje nasipe možemo smatrati kao sastavne dijelove izvorne morske obale (povijesni nasipi), a koji nasipi trebaju u cijelosti biti i ostati dio pomorskog dobra. Kada se radi o širini morske obale isto tako nemamo jasne kriterije u tumačenju “koji to dio kopna po svojoj prirodi i namjeni služi korištenju mora“. Iako se radi o posebnom interesu Republike Hrvatske prisutna je neprihvatljiva improvizacija koju prati učestalo diskrecijsko odlučivanja javne vlasti od slučaja do slučaja.

Kao mlada država koja je naslijedila djelom nered na prostoru pomorskog dobra moramo podvući crtu i pokušati načelno rješavati probleme. Prvenstveno se to odnosi na granice i imovinskopravna pitanja pomorskog dobra. U suprotnom već danas naša nedosljedna politika i improvizacija na pomorskom dobru dolazi na naplatu.

Bez kompromisa u rješavanju slojevitih pitanja na pomorskom dobru jednostavno nema rješenja.

de lege ferenda

Predlaže se da nasipi nastali do aerofotogrametrijskog snimanja Republike Hrvatske 21. lipnja, 2011. god. predstavljaju u cijelosti sastavni dio izvorne morske obale. Granica pomorskog dobra utvrđivala bi se sukladno općim zakonskim kriterijima. Iznimno nezakoniti nasipi izgrađeni prije 21. lipnja. 2011. god. ne mogu predstavljati sastavni dio izvorne morske obale ako je izdano konačno rješenje o uklanjanju. Sva zakonita nasipavanja izvršena nakon 21. lipnja 2011. sukladno dokumentima prostornog uređenja i posebnim propisima trebaju se smatrati u cijelosti pomorskim dobrom. Sva nezakonita nasipavanja izvršena nakon 21. lipnja, 2011. god. trebaju biti uklonjena i izvornu morsku obalu treba vratiti u prvobitno stanje.

Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama (N.N. 158/03.)

ZPDML koji je danas na snazi donosi jedno izrazito opasno i neprihvatljivo rješenje vezano uz nasipavanje mora.

Zakon propisuje da morska obala uključuje i dio kopna nastao nasipavanjem, u djelu koji služi iskorištavanju mora.

Stručna javnost je nepodijeljeno osudila ovakvo rješenje. Ovdje se ne radi o kompromisu nego urušavanja stoljetne pravne tradicije i regulative na pomorskom dobru u odnosu na nasipavanje mora što otvara široku mogućnost zloporabe. Jedno neprihvatljivo zakonsko rješenje Pomorskog zakonika zamijenilo je drugo još gore rješenje Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama.

Zamjenica Glavnog državnog odvjetnika Danica Damjanović u analizi ZPDML iz 2003. god. među ostalim navodi:

"Ako se uzme u obzir da su nasipavanja mora bila vrlo česta i nekontrolirana, da zaštita pomorskog dobra na tom području nije nikad bila efikasna, te da je nasipavanje mora bilo na neki način lokalno pravo, može se zaključiti da je isključivanje dijela nasipa iz pomorskog dobra jedna od najradikalnijih izmjena na pomorskom dobru. Osim toga ZPDML u utvrđivanju granica pomorskog dobra na nasutom dijelu mora ne pravi razliku između zakonitog i nezakonitog nasipavanja, a niti razliku po vremenu kada je to nasipavanje izvršeno, što znači da je praktički legalizirao svako nasipavanje mora. Polazeći od činjenice da je u praksi bilo velikih i nekontroliranih nasipavanja te devastacije mora, da je velik broj objekata izgrađen upravo na nasutom dijelu mora te da je uglavnom riječ o objektima i nastalom kopnu koje više ne služi iskorištavanju mora, može se pretpostaviti da će velik dio područja dosadašnjeg pomorskog dobra prestati biti pomorskim dobrom i steći vlasnički status .''

Ako ovom promišljanju dodamo činjenicu da nemamo precizne i jasne parametre koji to dio kopna nastao nasipavanjem služi iskorištavanju mora, ulazimo u sferu slobodne procjene što predstavlja beskrupulozan model pretvaranja nasipa kao općeg pomorskog dobra u prostor u vlasničkom režimu. Iako pomorsko dobro uživa osobitu zaštitu Republike Hrvatske čini nam se da je država ovakvim rješenjem samu sebe devastirala.

Zaključno

Ponavljamo i predlažemo “de lege ferenda“ da nasipi nastali do aerofotogrametrijskog snimanja Republike Hrvatske 21. lipnja, 2011. god. predstavljaju u cijelosti sastavni dio izvorne morske obale, a granica pomorskog dobra utvrđivala bi se prema općim kriterijima sukladno zakonu.

Upozoravamo da Zakon o procjeni učinaka propisa (N.N. 44/17) među ostalim prvenstveno ima za cilj odabir optimalnog zakonskog rješenja. Sama struktura procjene učinaka propisa usmjerava proces donošenja odluke kako bi se odgovorilo uz ostalo na temeljno pitanje “što zapravo predstavlja problem u predmetnom razmatranju“. Ako ne razumijemo problem ne postoji mogućnost da donesemo optimalno zakonsko rješenje. Naš izbor odlučivanja jednostavno je onemogućen. Još gora situacija nastaje kada razumijemo načelno problem a nemamo sposobnost da integralno povežemo, promišljamo i simuliramo posljedice kompleksnih situacija na pomorskom dobru. Rezultat je da predlažemo i na koncu donosimo pogrešna rješenja. Ako su takve situacije uvjetovane i parcijalnim interesima pojedinih interesnih grupa onda posljedice poprimaju dramatičnu dimenziju.

Upravo to je razlog našeg bezuspješnog lutanja u bespućima pomorskog dobra ravno četvrt stoljeća. Moglo bi se oprostiti da se pri tome u zakone i zakonske prijedloge nisu ugrađivala iznimno štetna i neprihvatljiva rješenja suprotna interesima Republike Hrvatske.

Urednik portala

Gost portala

AutoriAutori: prof. dr. sc. Gordan Stanković & doc. dr. sc. Iva Tuhtan Grgić
Ulaganja i pretvorba na pomorskom dobru

Pokrovitelj

Ove web stranice koriste kolačiće radi što boljeg iskustva posjetitelja stranice. Molimo da prije korištenja web stranice pročitate opće uvjete korištenja, uvjete zaštite osobnih podataka i Informacije o kolačićima. Klikom na poveznicu 'Više' saznajte više o kolačićima na stranici. Klikom na poveznicu 'Prihvaćam' potvrđujete prihvaćanje kolačića na ovim stranicama.