Pomorsko dobro

Uređene i hotelske plaže predmetom su pojačanog interesa kako javne uprave tako i lokalnog stanovništva ali i gospodarskih i drugih subjekata.

Hrvatska je prema ukupnoj dužini obala (otočnih i na kopnu) od 5835,3 km daleko ispred svih jadranskih država (74%), te ima razvedenu obalu (koeficijent 11,10 druga na svijetu) i veliki broj otoka (1.246), po čemu je, uz Grčku, prva na Mediteranu.

No s koliko se plaža Hrvatska može pohvaliti, još uvijek je nepoznanica. Za pretpostaviti je da se radi o broju koji iznosi oko 2.000, pri tom uzimajući u obzir 7 jadranskih županija, od kojih je samo u Primorsko goranskoj županiji utvrđen broj od 376 plaža te njihova pojedinačna obilježja (površina, vrsta i drugo). Radi se o hvale vrijednom projektu (1998) tadašnjeg Županijskog zavoda za razvoj, prostorno uređenje i zaštitu okoliša u Primorsko-goranskoj županiji koji je u suradnji sa vanjskim institucijama izradio kartografski prikaz naziva: Morske plaže na području Primorsko-goranske županije.

S pravom se postavlja pitanje, što bi Hrvatskoj jedan takav jedinstveni katastar plaža (baza podataka) omogućio. Pa kao što je Hrvatska svojevremeno dobila popis svih otoka otočića i hridi, s naglaskom na male, povremeno nastanjene i nenastanjene otoke i otočiće, vrijeme je da se utvrdi stvaran ili barem približan broj plaža, a sve u cilju sprječavanja raznih potencijalno štetnih utjecaja, kao posljedice mnogih, prirodnih i drugih djelovanja, posebice ljudskih. Svrha je jasna i razumljiva. Plaže su u svijetu značajan izvor prihoda, a posljednjih godina i u Hrvatskoj raste interes na mogućnost korištenja njihova rekreacijskog i gospodarskog potencijala.

Nadalje, kako bi bilo moguće učinkovito upravljati plažama, bitno je razumjeti što su to plaže, kako zakoni u Hrvatskoj definiraju i razvrstavaju plaže, koji je njihov značaj kao resursa i kako ih vrednovati. A posebno je važno znati koliki je to broj plaža koji Hrvatska ima.

Što su to plaže – zakonske i druge odrednice

Općenito plaže su resursi koji bitno oplemenjuju ponudu turističkih zemalja smještenih na obalama mora, rijeka i jezera. Mnogi autori sadržajno i pojmovno definiraju plažu, a jedna od tih definicija kaže:

"Područje nekonsolidiranog materijala koje se proteže od crte niske vode prema unutrašnjosti kopna do mjesta gdje dolazi do očite promjene materijala ili fiziografskih oblika, ili do linije trajne vegetacije (obično je to granica do koje dopiru olujni valovi). Morska granica plaže je – ako nije drugačije određeno – srednja crta nižih voda."

Plaže se dalje mogu definirati u odnosu na široki spektar fizičkih i antropogenih odrednica koje, između ostalog, uključuju: fiziku mora (prvenstveno se odnosi na utjecaj valova), sastav materijala, boju plažnog sedimenta (često se koristi da bi se opisali različiti tipovi plaža) i drugo. U odnosu na antropogenu dimenziju, tip plaže može se odrediti prema tri osnovna kriterija:

  • Stupanj prirodnosti (prirodna, umjetna ili prihranjena plaža)
  • Stupanj korištenja (intenzivno, umjereno i malo korištene plaže)
  • Okruženje plaže i vrste sadržaja koje nudi (udaljena, ruralna, mjesna, urbana ili resort plaža u sklopu turističkog kompleksa).

Kada se govori o vrstama plaža, moguće ih je podijeliti obzirom na sljedeće kriterije: način postanka, stupanj njihove uređenosti, namjenu, pristup plaži, mogućnost dolaska prijevoznim sredstvom.

U hrvatskoj literaturi vrlo je mali broj radova posvećen plažama, već se najčešće radi o projektima (COAST), studijama, smjernicama i drugo.

Prema Aniću plaža je "prostor uz more, rijeku ili jezero uređen za kupanje". Plaže uz rijeke i jezera se razlikuju od morskih plaža prvenstveno po tome što one mogu biti u režimu vlasništva što je suprotno plažama uz more koje spadaju u pomorsko dobro. Pomorsko dobro je opće dobro što znači da nije i ne može biti u režimu vlasništva i spada u dobra izvan prometa (res extra commercium), (Kundih, 2005).

Nadalje, plaža se definira kao složen sustav objedinjenja kopna i mora, iznimno vrijedno prirodno stanište te značajan prostor uz koji se usko vezuju specifične socijalne i ekonomske prilike. Dakle radi se o visoko vrijednom resursu i to u smislu prirodnog, društvenog gospodarskog i rekreacijskog potencijala koji je ugrožen raznim potencijalno štetnim utjecajima, kao posljedica mnogih, prirodnih i drugih djelovanja, posebice ljudskih.

Uzimajući u obzir rekreativne karakteristike plaža, Zakon o prostornom uređenju i gradnji (NN 76/07, 38/09, 55/11, 90/11, 50/12, 55/12) u članku 53. dijeli plaže na: uređene i prirodne morske plaže. Nadalje utvrđuje se da je:

  • uređena morska plaža unutar ili izvan naselja nadzirana i pristupačna svima pod jednakim uvjetima s kopnene i morske strane uključivo i osobama smanjene pokretljivosti, većim dijelom uređenog i izmijenjenog prirodnog obilježja, te infrastrukturno i sadržajno (tuševi, kabine i sanitarni uređaji) uređen kopneni prostor neposredno povezan s morem, označen i zaštićen s morske strane
  • prirodna morska plaža unutar ili izvan naselja nadzirana i pristupačna s kopnene i/ili morske strane infrastrukturno neopremljena, potpuno očuvanoga zatečenoga prirodnog obilježja.

Razmatrajući plaže u kontekstu njihova korištenja Uredba o postupku davanja koncesije na pomorskom dobru (NN 23/04, 101/04, 39/06, 63/08, 125/10 i 83/12) - dalje u tekstu Uredba, definira plaže kao:

  • uređene javne plaže - plaže koje služe većem broju turističkih objekata i građana
  • uređene posebne plaže - plaže koje čine tehničko-tehnološku cjelinu jednog smještajnog objekta u smislu Zakona o ugostiteljskoj djelatnosti
  • prirodne plaže - plaže na kojima nisu izvršeni zahvati u prostoru u smislu propisa kojima se uređuje prostorno uređenje i građenje i koje se ne smiju ograđivati s kopnene strane.

Ovdje valja naglasiti da slijedom Uredbe, uređene javne i uređene posebne plaže kada su predmetom koncesije mogu biti u statusu slobodnog pristupa, odnosno plaža se može ograditi ali ne i naplaćivati, ili plaža može biti ograđena i naplatna (npr. Gradska plaža u Gradu Crikvenici, neke nudističke plaže kampova i dr.).

Polazište ovom razvrstaju može se iščitati u Pravilniku o vrstama morskih plaža i uvjetima koje moraju zadovoljavati (NN 50/95). Te 1995. godine, prema vrsti, morske plaže su podijeljene na uređene i prirodne plaže. Prema tom Pravilniku uređena plaža je s morem neposredno povezani uređeni kopneni prostor sa sanitarnim uređajima, tuševima i kabinama, ograđen s morske strane, koji je pristupačan svima pod jednakim uvjetima. Prirodna plaža je neuređeni i s morem neposredno povezani kopneni prostor koji je pristupačan svima.

Zakonodavni aspekt upravljanja plažama u Hrvatskoj

Upravljanje plažama u Hrvatskoj može se promatrati s aspekta zaštite mora, dakle ekološkog aspekta i aspekta nadležnosti koja je sukladno Zakonu o pomorskom dobru i morskim lukama (NN 158/03, 100/04, 141/06, 38/09) te Zakonu o koncesijama (NN 143/12) dana regionalnoj samoupravi (županije), te lokalnoj upravi (gradovi / općine).

Temeljem Zakona o zaštiti okoliša (NN 110/07), Zakona o prostornom uređenju i gradnji (NN 76/07), Strategije održivog razvitka RH (30/09) i Direktive 2006/07/EZ Europskog parlamenta i Vijeća o upravljanju vodom za kupanje, nacrtu Smjernica o kakvoći mora za kupanje Mediteranskog akcijskog plana (MAP-a), Smjernicama o zdravstvenoj ispravnosti voda namijenjenim za kupanje i rekreaciju Svjetske zdravstvene organizacije (WHO) i Uredbi o kakvoći mora za kupanje (NN 73/08), Ministarstvo zaštite okoliša, prostornog uređenja i graditeljstva (MZOPUG) uspostavilo je Bazu podataka za unos, obradu, valorizaciju podataka te izvješćivanje i informiranje javnosti o podacima kakvoće mora za kupanje na plažama hrvatskog Jadrana. MZOPUG je razvio i dvojezični internetski preglednik u cilju informiranja javnosti. Preglednik omogućuje pregled svih točaka ispitivanja, ocjene kakvoće mora tijekom sezone ispitivanja u realnom vremenu, informacije o hidrološkim i meteorološkim uvjetima na dan ispitivanja, te informacije o iznenadnim i kratkotrajnim onečišćenjima. Ocjene kakvoće mora na pregledniku su vidljive na Google maps podlogama, a uz kakvoću mora moguće je dobiti informacije o opremljenosti plaže, glavnim karakteristikama, vidjeti fotografije plaža, dati komentare za pojedinu plažu, odnosno predložiti nove točke ispitivanja. Izvješće nadležnog Ministarstva za 2011. godinu obuhvatilo je ukupno 906 kontrolnih točaka, koje se nalaze na tzv. aktivnim plažama.

Praksa upravljanja plažama u Hrvatskoj

Upravljanje plažama država je temeljem zakona povjerila jedinicama regionalne i lokalne samouprave te dala mogućnost primjene instituta koncesija ili koncesijskih odobrenja. Na taj način upravljanje plažama ima funkciju zadržavanja ili poboljšavanja plaže kao rekreativnog resursa, kao instrumenta zaštite obale, te veoma važnu funkciju gospodarenja plažama. U tom kontekstu, dobro upravljanje plažama kao kontinuirani proces mora osigurati zaštitu plažnog resursa, te održavanje plaže unutar raspoloživih financijskih sredstava.

Sustav koncesija u upravljanju ima razvojnu i zaštitnu ulogu za lokalnu zajednicu, regiju i državu u cjelini. No takav sustav mora biti transparentan, a sam postupak davanja koncesija učinkovit. Odluke valja donositi u razumnom roku, bez suvišnog administriranja i hijerarhijskih razina. Javna uprava mora poticati razvoj, a koncesije kao pravno-gospodarski instrument tome mogu uvelike pridonijeti pa ih treba početi promatrati s tog aspekta. U tom smislu nužno je da se u novi Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama (vrati) implementira mogućnost dobivanja koncesije na zahtjev, a što je već i u novom Zakonu o koncesijama istaknuto. Takva praksa postoji i u drugim zemljama, a svrha je omogućiti poslovnim subjektima (posebice hotelima, resortima, kampovima, ali i lokalnoj upravi) nesmetano poslovanje i zaštitu ulaganja na području jedne tehničko – tehnološke cjeline. Ovdje se postavlja i pitanje trajanja koncesije na plaži. Inozemna praksa prepoznaje razdoblje od 7-10 godina kada nema ulaganja, odnosno veći broj godina kada se radi o značajnim ulaganjima.

Nadalje valja istaknuti da administrativna podjela Hrvatske na županije raspodjeljuje nadležnost upravljanja plažama na manja geografska područja. Međužupanijske prakse upravljanja pojedinim plažama u Hrvatskoj se mogu stoga donekle razlikovati, ali u svojoj biti one moraju zadovoljavati kriterije integralnog upravljanja obalnim područjem, te ujednačenu primjenu.

Valorizacija plažnih resursa i plažnog okoliša u Hrvatskoj još uvijek nije sustavno riješena. Na državnoj razini formirana je baza podataka koja obuhvaća tipologiju plaža, no ovdje su obuhvaćene samo plaže na kojima se obavlja uzorkovanje vode. Regionalna uprava različito pristupa ovom problemu. Primorsko - goranska županija posjeduje katastar plaža, koji pruža egzaktne podatke o tipu, duljini i strukturi plaže, te smještaju unutar određene lokacije. Splitsko - Dalmatinska županija u cilju valorizacije pomorskog dobra izradila je model vrednovanja pomorskog dobra koji sadržava pregled aktivnosti, ekološko ekonomsku valorizaciju i kriterije vrednovanja pomorskog dobra. Primjena modela pomaže u donošenju odluka u svezi upravljanja pomorskim dobrom, posebno plažama. Većina županija u Hrvatskoj danas se koristi tehnikom obrade podataka pomoću geografskog informacijskoga sustava koji postaje sve zastupljeniji kod većine korisnika, posebno donositelja odluka, jer na jednostavan i prihvatljiv način prikazuje katkad vrlo apstraktne podatke. No ovdje se može pojaviti problem stručnog i intelektualnog kapaciteta i njegovih kompetencija.

Na lokalnoj razini upravljanje se provodi temeljem planova upravljanja pomorskim dobrom koje donose gradovi/općine, na način da se daju koncesijska odobrenja ili se upravlja putem komunalnih trgovačkih društava. Posljednjih godina vidljiva je težnja i spremnost lokalne uprave da preuzme nadležnost u upravljanju plažama kroz institut koncesija na svom administrativnom području, a posebno je to zaživjelo u Istarskoj županiji. Na taj način lokalna uprava dobila je dodatni motiv da sukladno postojećim prostornim planovima neposredno upravlja razvojem plažnih resursa.

Poseban slučaj su plaže, koje su zbog svojih iznimnih prirodnih vrijednosti, zaštićene kao značajni dijelovi prirode. Primjerice, takve plaže su Sakarun (Dugi otok) u Zadarskoj županiji, Saplunara (otok Mljet) i Prapratna (Pelješac – značajni krajobrazi), Stiniva i Zlatni rat – spomenici prirode, ušće rijeke Neretve – ihtiološko‐ornitološki rezervat, itd. Upravljanje tim plažama, kao vrijednim obalnim dijelovima prirode, (formalno) je povjereno županijskim Javnim ustanovama za upravljanje zaštićenim dijelovima prirode. Međutim, te ustanove najčešće nisu u potpunosti u stanju provoditi mjere nužne za upravljanje takvim dijelovima prirode, i to isključivo iz razloga, jer su ustanove najčešće financijski i tehnički (uključujući nedostatak kadra) podkapacitirane, te se pojavljuje problem preklapanja nadležnosti, posebice kod upravljanja plažnim područjima, koja su dijelovi pomorskog dobra. Međutim, zakonodavac ne definira jasno nadležnost i odgovornost u slučajevima kada je neko područje istovremeno i dio pomorskog dobra i zaštićeni dio prirode. To dovodi do situacije u kojoj na takvim područjima Javne ustanove imaju odgovornost, ali ne i stvarnu nadležnost.

Učinci upravljanja plažama u Hrvatskoj

Plaže su u svijetu značajan izvor prihoda, te se i u Hrvatskoj sve više pridaje pažnja njihovom korištenju u gospodarske svrhe. Slijedom toga uređene i hotelske plaže predmetom su pojačanog interesa kako javne uprave tako i lokalnog stanovništva, odnosno ostalih korisnika, ali i gospodarskih i drugih subjekata, budući donose:

  • direktne koristi –financijska sredstva od poreza, ulaznica, koncesijske naknade i drugo
  • indirektne koristi – zbog povećane potražnje u okruženju, podizanja opće kvalitete razine usluga, dodatnu zaposlenost i drugo.

Upravljanje plažama u Hrvatskoj povjereno je regionalnoj i lokalnoj samoupravi koja više ili manje uspješno definira razvoj u skladu sa prirodom korištenja plaža i naraslim zahtjevima korisnika. Funkcija upravljanja plažama i donošenje odluka o načinu njihova korištenja je veoma kompleksno. Velik dio tereta je na javnoj upravi koja bi trebala iznaći putove za poboljšanja u komunikaciji i koordinaciji svih zainteresiranih subjekata. Tu treba naglasiti važnost angažiranja odgovarajućeg intelektualnog i stručnog kadra za rješavanje složenih pitanja u svezi održivog korištenja plažnih resursa (npr. utvrđivanje ograničenja ekološkog, društvenog i fizičkog prihvatnog kapaciteta i drugo), kao kontinuiranog procesa.

Zaključna razmatranja

Upravljanje plažama danas ima mnogo šire značenje, kako gospodarsko tako sociološko i ekološko, zbog čega ga treba temeljiti na principima održivog razvoja. U tom smislu Hrvatska mora ubrzati razvoj svih svojih kapaciteta, te na taj način povećati učinkovitost upravljanja. Kvalitetno upravljanje plažama valja zasnivati na koordinaciji među institucijama (nacionalnim, regionalnim i lokalnim), te biti pro-aktivno i okrenuto budućnosti. Temeljna odrednica dobrog upravljanja plažama na lokalnoj razini, uključuje participiranje građana u odlučivanju o pitanjima korištenja javnog dobra, te partnerstvo između lokalnih vlasti, organizacija civilnog društva i privatnog sektora. Iskustva pojedinih zemalja te metodološki pristup u vrednovanju plažnog prostora dodatni su alat za učinkovito i održivo upravljanje plažama.

Činjenica je da točan podatak o ukupnom broju plaža (katastar plaža) na hrvatskoj obali Jadrana još uvijek ne postoji. Kako se radi o kompleksnom poslu prikupljanja podataka to zahtijeva dodatna financijska sredstva i angažman znanstvenika i stručnjaka različitih područja. Za vjerovati je da to neće biti prepreka, jer radi se o visoko vrijednom resursu.

Biografija

Arhiva članaka o fokusu struke

Istaknuta mišljenja

Snježana FrkovićSnježana Frković, dipl.iur., zamjenica Glavnog državnog odvjetnika Republike Hrvatske
Pomorsko dobro - izazov koji traži mudra rješenja

Gost portala

Tatjana TomaićAutor: Mr. sc. Olga Jelčić, dipl. iur. - Sutkinja Vrhovnog suda Republike Hrvatske u mirovini
Proturječnosti u primjeni zakona u postupku davanja koncesija na pomorskom dobru

U fokusu struke

Vlado SkorupAutor: dr. sc. Vlado Skorup, sudac, Županijski sud u Rijeci
Gospodarsko iskorištavanje pomorskog dobra bez pravne osnove - struktura problema

Pokrovitelj

Ove web stranice koriste kolačiće radi što boljeg iskustva posjetitelja stranice. Molimo da prije korištenja web stranice pročitate opće uvjete korištenja, uvjete zaštite osobnih podataka i Informacije o kolačićima. Klikom na poveznicu 'Više' saznajte više o kolačićima na stranici. Klikom na poveznicu 'Prihvaćam' potvrđujete prihvaćanje kolačića na ovim stranicama.