Korištenje pomorskog dobra

Detalji

Autor: Branko Kundih

Upotreba i korištenje

Pomorsko dobro se upotrebljava i koristi sukladno zakonskim propisima. Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama kao posebni zakon (lex specialis) razlikuje:

• opću upotrebu pomorskog dobra - Opća upotreba uključuje i podrazumijeva pravo svakog da se služi pomorskim dobrom sukladno njegovoj prirodi i namjeni.
• posebnu upotrebu - Posebna upotreba pomorskog dobra je upotreba koja nije opća upotreba ni gospodarsko korištenje pomorskog dobra. Koncesija za posebnu upotrebu donosi se isključivo na zahtjev.
• gospodarsko korištenje - Gospodarsko korištenje pomorskog dobra je korištenje za obavljanje gospodarskih djelatnosti, sa ili bez korištenja postojećih građevina i drugih objekata na pomorskom dobru, te sa ili bez gradnje novih građevina i drugih objekata na pomorskom dobru. Koncesija za gospodarsko korištenje donosi se isključivo na temelju javnog prikupljanja ponuda. Za obavljanje djelatnosti na pomorskom dobru daje se koncesijsko odobrenje.

Pojam koncesije

U sadržajnom smislu koncesija (concessio) tvori posebni pravni institut kojim javna vlast dopušta određenoj fizičkoj ili pravnoj osobi, domaćem državljaninu ili strancu, iskorištavanje određenih dobara, izvođenje određenih radova ili obavljanje kakve djelatnosti.

Zakon definira koncesiju kao pravo kojim se dio pomorskog dobra djelomično ili potpuno isključuje iz opće upotrebe i daje na posebnu upotrebu ili gospodarsko korištenje fizičkim i pravnim osobama, sukladno prostornim planovima.

Pretpostavka za donošenje koncesije na pomorskom dobru je postojanje prostornih planova. To znači da se koncesijski postupak ne može niti započeti ako nema uporište u prostornom planu. U slučaju promjene namjene prostora koje je obuhvaćeno koncesijom, promjenom dokumenata prostornog uređenja, ovlaštenik koncesije može zatražiti promjenu namjene koncesije u kojem slučaju davatelj koncesije može odlučiti o izmijeni odluke o koncesiji te utvrditi nove uvjete, opseg i obuhvat korištenja pomorskog dobra.

Gospodarsko korištenje-posebna upotreba

Pomorsko dobro može se dati na posebnu upotrebu ili gospodarsko korištenje u skladu s propisima o zaštiti okoliša i prirode. Uvjet za donošenje koncesije je prethodno utvrđena granica pomorskog dobra, koja je provedena u zemljišnim knjigama.

Koncesija za gospodarsko korištenje pomorskog dobra daje se na temelju provedenog javnog prikupljanja ponuda, dok se koncesija za posebnu upotrebu pomorskog dobra daju na zahtjev.

• Za gospodarsko korištenje ili gradnju građevina od važnosti za županiju , koncesije daje županijska skupština, a prethodni postupak provodi nadležno upravno tijelo u županiji. Županijska skupština na prijedlog župana , a na zahtjev grada/općine može ovlaštenje za davanje koncesija povjeriti gradu /općini.
• Za gospodarsko korištenje pomorskog dobra i gradnju građevina od važnosti za Republiku Hrvatsku koncesije daje Vlada Republike Hrvatske, a prethodni postupak provodi Ministarstvo.
• Odluku o koncesiji za posebnu upotrebu za objekte državnog značaja donosi Vlada Republike Hrvatske, odluku o koncesiji za objekte županijskog značaja donosi županijska skupština, a za objekte lokalnog značaja donosi općinsko ili gradsko vijeće.

Postupak donošenja koncesija

Koncesije na pomorskom dobru se daju na osnovu Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama, lokacijskoj dozvoli, odnosno dokumentima prostornog uređenja i Uredbi o postupku davanja koncesija na pomorskom dobru.

Kada koncesija obuhvaća provođenje zahvata u prostoru na pomorskom dobru, postupak za izdavanje lokacijske dozvole, odnosno postupak izrade i donošenja detaljnog plana uređenja pokreće, odnosno inicira tijelo nadležno za provođenje postupka koncesije.

Inicijativu za pokretanje postupka koncesije može dati svaka fizička ili pravna osoba. Inicijativa se podnosi Ministarstvu mora, prometa i infrastrukture odnosno upravnom tijelu u županiji, ovisno o koncesijskoj nadležnosti.

Sukladno Uredbi o izmjenama i dopunama postupka davanja koncesije na pomorskom dobru (N.N.63/08.) nadležno tijelo za provođenje postupka koncesije je dužno u roku od 30 dana:

1. provjeriti da li je područje određeno i upisano kao pomorsko dobro;
2. zatražiti mišljenje tijela nadležnog za izdavanje lokacijske dozvole da je donesen prostorni plan temeljem kojeg je moguće izdati lokacijsku dozvolu za traženi zahvat u prostoru te da je zahvat planiran tim planom.

Postupak donošenja koncesija na pomorskom dobru detaljno je propisan Zakonom o pomorskom dobru i morskim lukama (N.N. 158/03., 141/06., i 38/09.) i Uredbom o postupku davanja koncesije na pomorskom dobru (N.N. 23/04., 101/04., i 39/06., 63/08.).

Odluka o javnom prikupljanju ponuda

Davatelj koncesije odlučuje o pokretanju postupka davanja koncesije donošenjem odluke o javnom prikupljanju ponuda. Odluka o javnom prikupljanju ponuda osim elemenata propisanih Zakonom mora sadržavati kriterije temeljem kojih će se izvršiti odabir najpovoljnije ponude. Kriteriji za odabir najpovoljnije ponude određeni su Uredbom.

Suglasnost davatelja koncesije

U cilju boljeg iskorištavanja, ovlaštenik koncesije za gospodarsko korištenje pomorskog dobra može sporedne djelatnosti manjeg opsega dati fizičkim i pravnim osobama uz suglasnost davatelja koncesije. Koncesija se može prenijeti u cijelosti ili dati dijelom u potkoncesiju u istom opsegu i pod istim uvjetima pod kojima je i dana, uz suglasnost davatelja koncesije.

Prava Republike Hrvatske

Sve koncesije na pomorskom dobru i koncesijska odobrenja daju se na temelju prava koja na pomorskom dobru ima Republika Hrvatska.

Ako je određeni projekt u interesu Republike Hrvatske ili ako to ocjeni opravdanim, Vlada Republike Hrvatske uvijek može odlučiti o raspisivanju javnog prikupljanja ponuda i davanju koncesije na pomorskom dobru. Davatelj koncesije može koncesiju u svako doba opozvati u cijelosti ili djelomično kad to zahtjeva interes Republike Hrvatske koji utvrđuje Hrvatski sabor.

Koncesijski sporovi

Za raspravljanje svih pitanja i rješavanje svih sporova u svezi s davanjem, izvršavanjem, opozivom ili izmjenom odluka o koncesiji na pomorskom dobru nadležno je Ministarstvo. Protiv rješenja Ministarstva ne može se izjaviti žalba, ali se može pokrenuti upravni spor.

Koncesijska odobrenja

Institut koncesijskih odobrenja uveden je u pozitivno pravo Republike Hrvatske Zakonom o izmjenama i dopunama Pomorskog zakonika (N.N.43/96.) te je u svim jadranskim županijama prihvaćen kao optimalni model gospodarskog korištenja pomorskog dobra za obavljanje djelatnosti koje ne isključuju niti ograničuju opću upotrebu pomorskog dobra.

Nakon donošenja Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama (N.N.158/03.) institut koncesija na pomorskom dobru je u mnogim slučajevima supstituiran koncesijskim odobrenjima. Donesena je Uredba o postupku davanja koncesijskog odobrenja na pomorskom dobru (N.N. 36/04. i 63/08.).

U praksi se nerijetko cjeloviti prostori morskih plaža koji bi morali biti isključivo u režimu koncesije na pomorskom dobru, daju na gospodarsko korištenje putem koncesijskih odobrenja. Takvo stanje je posljedica svojevrsne koncesijske blokade uvjetovane zakonskim rješenjem na osnovu kojega se koncesija na pomorskom dobru može dati nakon što je utvrđena granica pomorskog dobra i provedena u zemljišnim knjigama.

Pravna sigurnost koncesionara

Koncesija na pomorskom dobru kao pravni akt sui generis ima svoj normativni i ugovorni karakter. Koncesija je po svojoj pravnoj prirodi upravni akt jednostran i autoritativan obzirom da država/županija određuje sadržaj koncesijskog odnosa. Ugovorni karakter koncesije nastaje voljom davatelja koncesije i ovlaštenika koncesije koncesionara. Kada se radi o novim investicijama na pomorskom dobru "greenfield", pravna sigurnost koncesionara je ključni element prilikom donošenja odluke o ulaganju. Otvara se pitanje stjecanje stvarnih prava na izgrađenim objektima na pomorskom dobru dok koncesija traje sukladno Zakonu o vlasništvu i drugim stvarnim pravima (N.N. 91/96.). To je razumljivo, obzirom da je teško zamisliti ozbiljna ulaganja i investicije na pomorskom dobru koje nisu kreditirane.

Hipoteka na pomorskom dobru

Obzirom na današnju cjelovitu antivlasničku koncepciju na pomorskom dobru prije svega izraženu u načelu superficies solo cedit (pravno jedinstvo zemljišta i zgrada) mogućnost stjecanja hipoteke je neprovediva.

Ne može se od koncesionara očekivati da ulazi u neizvjesne poslovne projekte na pomorskom dobru, ako nisu transparentno postavljeni pravni i ekonomski okviri koncesijskog sustava, a sve radi jačanja pravne sigurnosti koncesionara.

Zato se zalažem i predlažem da novi Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama preuzme rješenje Zakona o vlasništva i drugim stvarnih prava na osnovu kojeg pravno nisu dijelovi općeg dobra one zgrade i druge građevine koje su na njemu izgrađene na temelju koncesije, pa one tvore zasebnu nekretninu dok koncesija traje. To znači da nakon isteka koncesije zgrade i druge građevine ponovo postaju pripadnost pomorskog dobra.

Novi Zakon o koncesijama

Zakon o koncesijama (N.N. 125/08) Hrvatski sabor je donio na sjednici 17.listopada 2008., a stupio je na snagu 1. siječnja 2009. Danom stupanja na snagu novog Zakona prestao je važiti Zakon o koncesijama (N.N. 89/92.).

Zakon razlikuje:

• koncesije za gospodarsko korištenje općeg ili drugog dobra,
• koncesije za javne radove,
• koncesije za javne usluge.

Zakon izrijekom propisuje da se pitanja postupka davanja koncesija za javne usluge i gospodarsko korištenje općeg ili drugog dobra koja nisu uređena Zakonom, mogu pobliže urediti posebnim zakonom, uz obvezno poštivanje načela postupka davanja koncesije koja su uređena člankom 17.

Mišljenje autora

Isključivi koncesijski model za gospodarsko korištenje pomorskog dobra je javno prikupljanje ponuda.

Novi Zakon o koncesijama iz 2008.god također propisuje postupak donošenja koncesija putem javnog prikupljanja ponuda. Sukladno Zakonu provodi se postupak koji uključuje objavu o namjeri davanja koncesije, a koji se završava Odlukom o odabiru najpovoljnijeg ponuditelja.

Kod greenfield investicija takvo rješenje kada se radi o pomorskom dobru je apsolutno prihvatljivo.

U slučaju složenih isprepletenih imovinskopravnih odnosa na pomorskom dobru, zatečenih upisa i stečenih prava kao i posljedica pretvorbe na pomorskom dobru koncesijski model javnog prikupljanja ponuda je neprihvatljiv. Jedina optimalna alternativa je koncesija na zahtjev sa precizno utvrđenim vrijednosnim sustavom koncesijskih naknada, koje bi bile uvjetovane načinom korištenja pomorskog dobra.

U turističkom sektoru mnogi hoteli i kampovi jednostavno su funkcionalno povezani sa plažama - turističkim lukama i privezištima kao pomorskim dobrom, a izgrađeni su prije niz desetljeća. Mišljenja sam da u takvim slučajevima koji moraju biti precizno propisani potencijalni ovlaštenik koncesije treba imati svojevrsno pravo prvenstva podnošenja zahtjeva za koncesiju na pomorskom dobru i to kao prvenstveni koncesionar. U slučaju da prvenstveni koncesionar svoje pravo ne konzumira, davatelj koncesije-koncedent će raspisati javno prikupljanje ponuda.

U tom smislu treba izmijeniti Zakon o koncesijama.

Novi Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama

Nakon četiri godine priprema i više od dvadeset raznih što službenih a što neslužbenih prijedloga Zakona, Ministarstvo pomorstva je 2012.god. odlučilo da se krene s izradom novog Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama.