Pravni izvori - Komentar

Detalji

Autor: Branko Kundih

Rimsko pravo

Na jadranskom prostoru povijesni kontinuitet pravne regulative pomorskog dobra počinje s Justinijanovom kodifikacijom – Corpus iuris civilis. Justinijanov Corpus iuris civilis razlikuje ničije stvari (res nullius), stvari u općoj uporabi koje pripadaju svim ljudima (in usu comunis), stvari koje su izvan pravnog prometa (res extra commercium), te javne stvari koje služe općoj uporabi (res publicae).

U rimskom su pravu luke, kupališta, javne rijeke i putovi, trgovi i kazališta spadali u javne stvari (res publicae) te su služile općoj uporabi.

Pomorsko dobro se smatralo res communes omnium, odnosno stvar koja pripada svim ljudima i kao takva je van pravnog prometa res extra commercium.

"Neke stvari kao zrak, tekuća voda, more i morska obala prema prirodnom pravu pripadaju svima te se nikome ne može zabraniti pristup na morsku obalu..."
Justinijanove Institucije VI.st.

Austrijsko pravo

Austrijski građanski zakonik iz 1811.god vraća se izvorima rimskog i prirodnog prava. Rimsko pravo je bilo povijesno nasljeđe njemačkih zemalja, dok je učenje prirodnog prava bio rezultat i posljedica prosvjetiteljstva tadašnje Evrope.

Austrijski građanski zakonik izvršio je veliki utjecaj na građansko pravo na našim prostorima. Sukladno Zakoniku luke i morska obala označene su kao stvari koje su:
"općeno ili javno dobro na kojima je svima državljanima dozvoljena poraba".

Redovni upis javnih dobara u gruntovnicu nije se provodio, osim na prijedlog javne vlasti. Iako je de iure Austrijski građanski zakonik štitio pomorsko dobro, u praksi je situacija bila dramatična, te je ovim pravnim institutom već desetljećima vladalo stanje najzamršenije nejasnoće i opće nesigurnosti.

Na takvo stanje nas upozorava dr. Ulikse Eg. Stanger u svojoj studiji "Morska obala u teoriji i praksi", koja je objavljena u Beču 1909.godine. Stanger navodi da je 1883. financijska prokuratura dala mišljenje da je samo po sebi razumljivo da je morska obala res extra commercium te da ne može biti objekt prometa (privatno dobro).

Usprkos tome financijska prokuratura supotpisuje, pa čak i sklapa kupoprodajne ugovore. Stanger navodi da je prodaja obalnih pravaca postala uobičajena praksa organa vlasti koji su upravljali morskom obalom. Pored obalnih pravaca prodavale su se i morske površine, a povremeno i morsko dno.

Napomena: Navodi U.E.Stangera demantiraju ustaljeno mišljenje da je austrijska vlast na pomorskom dobru imala uređene pravne odnose i principijelnu praksu javne uprave.

Naredba o provedbi članka XXV. 1914.

Naredba je stupila na snagu 1.svibnja, 1914. godine te je regulirala pitanja:

• izvlaštenja u pomorske svrhe
• privatni posjed na morskoj obali
• nasipavanje mora
• dozvole za radnje i naprave privilegiranom uporabom morske obale
• pravne lijekove
• evidencije morske obale

Neka rješenja Naredbe su primjerena da se ugrade i u današnje hrvatsko zakonodavstvo, posebno kada se radi o nasipavanju mora. Tako Naredba određuje da pri nasipavanju u more ima nasuto zemljište ostati javnim dobrom. Onom zemljištu koje se nalazi iza nasutog i koje je prije nasipavanja bilo morska obala, može se to svojstvo u Hrvatskoj i Slavoniji po autonomnoj upravi oduzeti samo, ako na to privoli pomorska uprava.

Napomena : Vjerojatno je ova Naredba među ostalim posljedica i reakcija na stanje i pravni nered na morskoj obali o kojoj nam govori dr. Ulikse Stanger u svojoj Studiji.

Uredba sa zakonskom snagom o pomorskom javnom dobru iz 1939.

Uredbu je donio ministar saobraćaja, a objavljena je u Službenim novinama 10.maja 1939.god. Većina autora Uredbu iz 1939.godine u cjelini smatraju primjerenim propisom u reguliranju pravne materije pomorskog javnog dobra. Uredba je obzirom na vrijeme i okruženje u kojem je donesena, iznimno vrijedan pravni propis, a mnoga rješenja Uredbe mogu se primijeniti i danas nakon više od sedamdeset godina.

Na osnovu Uredbe sa zakonskom snagom o pomorskom javnom dobru, pomorskim je dobrom raspolagala, upravljala i nad njim obavljala nadzor Direkcija pomorskog saobraćaja u Splitu kao prvostupanjska vlast, a Ministarstvo saobraćaja - Pomorsko odjeljenje kao drugostupanjska vlast. Pomorsko javno dobro upisivalo se u "spisak I. javnih dobara".

Na osnovu Uredbe postojala je zakonska mogućnost stjecanja stvarnih prava na pomorskom dobru uz točno propisane zakonske uvjete. Uredba je omogućavala skidanje svojstva pomorskog javnog dobra, te je određivala uvjeta stjecanja prava vlasništva na pomorskom dobru.

Obzirom na drugo društveno-političko uređenje Kraljevine Jugoslavije i FNRJ i na izrazito kratak period njene primjene, Uredba nikada u praksi nije cjelovito saživjela niti se primjenjivala.

Zakon o pomorskom i vodnom dobru, lukama i pristaništima iz 1974.

Zakon o pomorskom i vodnom dobru, lukama i pristaništima (N.N. 19/74.) stupio je na snagu 24. svibnja 1974. godine te je prvi zakonodavni pravni akt koji je cjelovito regulirao pravni status pomorskog i vodnog dobra na prostoru bivše Republike Hrvatske u okviru SR Jugoslavije.

Sukladno Zakonu:

• pomorsko dobro je u društvenom vlasništvu u općoj upotrebi,
• pomorskim dobrom je upravljala općina,
• pravo vlasništva i druga stvarna na pomorskom dobru nisu se mogla stjecati po bilo kojoj osnovi,
• pomorsko dobro moglo se koristiti u skladu s odlukom općinske skupštine.

Zakon je po svojem sadržaju bio pravni refleks tadašnjeg društvenog vlasništva koje je podržavalo i omogućavalo društveno pravnim osobama mogućnost stjecanja prava korištenja, raspolaganja i upravljanja. Zakon nije uspio spriječiti svekoliku uzurpaciju, devastaciju kao i nezakonitu gradnju i nasipavanje, koja je trajno narušila i umanjila vrijednost pomorskog dobra Republike Hrvatske na pojedinim lokalitetima.

Zakon se nedosljedno provodio u praksi, a posebno se uočava činjenica da gotovo nigdje nije uspostavljen katastar pomorskog dobra koji je predstavljao uvjet za razrješavanje zatečenih upisa stvarnih prava u zemljišnim knjigama.

Zakon o pomorskom i vodnom dobru lukama i pristaništima obzirom na tadašnji nevlasničko pravni koncept tadašnjeg društvenog vlasništva i dogovornu socijalističku ekonomiju nije u provedbi dovodio do dramatičnih konfliktnih situacija koje su danas prisutne u praksi.

PROPISI REPUBLIKA HRVATSKA

Uvodni komentar

Uvažavajući sve društveno-političke promjene u Republici Hrvatskoj, moglo se očekivati da će se svi pozitivni elementi i iskustva Zakona o pomorskom i vodnom dobru lukama i pristaništima iz 1974. godine kao i Uredbe sa zakonskom snagom iz 1939. godine ugraditi u novo hrvatsko zakonodavstvo o pomorskom dobru, uz istovremenu korekciju pravnih normi koje su se pokazale neprimjerenima. Nažalost to se nije dogodilo.

Od donošenja prvih zakonskih propisa o pomorskom dobru u Republici Hrvatskoj 1994. godine, evidentno da je pravna materija pomorskog dobra izazivala niz prijepora kako u teoriji tako i u praksi.

Upravne institucije na državnom i regionalnom nivou jednostavno nisu bile pripremljene za složene izazove koncesijskog sustava u novom društveno političkom okruženju. Posebno sporna i dramatična situacija vezana je uz proces pretvorbe i privatizacije na pomorskom dobru. Istovremeno nije postojao organizirani inspekcijski i upravni nadzor na pomorskom dobru, a upravna i sudska praksa bila je vrlo zbunjujuća.

Rezultat takvog stanja na pomorskom dobru dodatno je generirao pravni nered. Takva situacija zasigurno nije pogodovala novim ulaganjima. Stvorena je pravna nesigurnost kako postojećih korisnika tako i potencijalnih investitora. Istovremeno pomorsko dobro nije adekvatno zaštićeno te je i danas izloženo raznim oblicima devastacija i uzurpacija, što na koncu u cjelini dovodi u pitanje dugoročne nacionalne interese Republike Hrvatske.

Napomena: U temi Podmorsko dobro autorice Jelene Belamarić možete sagledati svu dramatičnost devastacije našeg mora i podmorja.

Pomorski zakonik (N.N. 17/94.)

Pomorski zakonik (N.N. 17/94.) donesen je 27. siječnja 1994. godine kao prvi cjeloviti i sustavni pomorski zakonodavni zbornik. Zakonik je stupio na snagu 22. ožujka 1994. godije te je ujedno prvi zakonodavni akt u Republici Hrvatskoj pod nazivom "zakonik" (codice, code, codex).

Ivo Grabovac u predgovoru izdanja Pomorskog zakonika među ostalim je istaknuo:
"S obzirom da je Republika Hrvatska prema geografskom položaju izrazito pomorska zemlja, što se u prošlosti iz političkih i drugih poznatih razloga zapostavljalo, nije teško zaključiti kakva je ne samo pravno već i gospodarsko pa i političko značenje Pomorskog zakonika".

Među ostalim pravnim pitanjima vezanim za more, Zakonik je u svom sadržaju regulirao pravnu materiju pomorskog dobra.

U pripremu Pomorskog zakonika uložen je izniman napor, te je upravo zato trebao predstavljati propis trajnije naravi. Međutim ubrzo je bilo jasno da su odredbe o pomorskom dobru glavni kamen spoticanja kako u stručnom tako i u političkom smislu. Iako se radilo o iznimno važnom nacionalnom interesu, ispostavilo se da je Republika Hrvatska na pomorskom dobru uvedena u totalnu zbrku i nered. Sukladno prijelaznim i završnim odredbama Pomorskog zakonika člankom 1053. prestao je važiti Zakon o pomorskom i vodnom dobru, lukama i pristaništima (N.N. 19/74.).

Istovremeno je Pomorski zakonik u članku 1054. primjenu odredbi koje normiraju i uređuju pomorsko dobro odgodio do dana stupanja na snagu Zakona o morskim lukama. Time je Republika Hrvatska dovedena u situaciju da nije bilo pozitivno pravnih odredbi o pomorskom dobru od 22. ožujka 1994. do 26. listopada 1994.godine, odnosno do dana stupanja na snagu Zakona o izmjenama i dopunama Pomorskog zakonika kojim se brisala odredba članka 1054.

Nije potrebno naglašavati da se baš u to vrijeme provodila pretvorba, među ostalim i na pomorskom dobru.

Pomorski zakonik u svojoj izvornoj verziji morske luke nije uključio u pravni režim pomorskog dobra. Takvo rješenje bilo je u suprotnosti sa stoljetnom zakonodavnom regulativom i tradicijom Republike Hrvatske na pomorskom dobru, te je izazvalo iznimno burne reakcije stručne javnosti i političkih krugova.

Zakon o izmjenama i dopunama Pomorskog zakonika (N.N. 74/94.)

Zakon je stupio na snagu 26.10.1994. te je uključio, odnosno vratio morske luke u pravni režim pomorskog dobra, širinu morske obale kao pomorskog dobra utvrdio na najmanje šest metara, i izbrisao članak 1054. koji je doveo do pravne blokade na pomorskom dobru od stupanja na snagu Pomorskog zakonika.

Uvjeren sam da je bilo nužno potrebno i korisno donijeti izmjene i dopune Pomorskog zakonika i sve luke vratiti u pravni režim općeg pomorskog dobra. U suprotnom bio bi nasilno prekinut višestoljetni pravni kontinuitet "luke kao javnog dobra". U vrtlogu pretvorbi i privatizacija na pomorskom dobru, Republici Hrvatskoj su mogle biti nanesene neprocjenjive štete i ugroženi najvredniji nacionalni interesi.

Zakon o izmjenama i dopunama Pomorskog zakonika (N.N. 43/96.)

Zakon je stupio na snagu 8. lipnja 1996. Umjesto da jasno normira postupak i nadležnost određivanja granica pomorskog dobra, Zakon i dalje nije riješio pitanje tko određuje granice pomorskog dobra u redovnom postupku, te je očito dvojbu postavio kao pravilo. Tako je Zakon o izmjenama i dopunama Pomorskog zakonika propisao:
"U slučaju dvojbe da li određeno dobro predstavlja pomorsko dobro odluku donosi Vlada Republike Hrvatske, uz prethodno pribavljeno mišljenje državnog pravobranitelja".

U zakonodavstvo Republike Hrvatske uveden je novi pravni institut poznat kao "koncesijsko odobrenje". Razlog tome je što se koncesijski sustav na osnovu odredbi izvornog Pomorskog zakonika iz 1994., nije mogao pokrenuti i sprovesti u praksi, posebno kada se radi o stotinama malih, ali neobično važnih djelatnosti prisutnih na pomorskom dobru.

Upravo zato je propisano:
"Fizičkim i pravnim osobama za obavljanje djelatnosti na pomorskom dobru koje ne ograničuju opću uporabu pomorskog dobra daje se koncesijsko odobrenje. Koncesijsko odobrenje daje se za obavljanje djelatnosti na:

1. morskoj obali,
2. unutrašnjim morskim vodama i teritorijalnom moru Republike Hrvatske."

Institut koncesijskog odobrenja nije zamišljen i predložen kao model gospodarskog korištenja pomorskog dobra koji bi predstavljao supstitut koncesijama na pomorskom dobru. Upravo suprotno, koncesijska odobrenja su trebala predstavljati model gospodarskog korištenja komplementaran institutu koncesija na pomorskom dobru.

Zato je u Zakon unesena odredba da se koncesijsko odobrenje daje na rok od jedne godine, te samo za djelatnosti koje ne ograničavaju opću uporabu pomorskog dobra.

Nakon donošenja Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama iz 2003., u velikom broju koncesijska odobrenja su supstituirala institut koncesija.

Zakon o morskim lukama (N.N. 108/95.)

Zakon je stupio na snagu 05. siječnja 1996. Zakon je uređivao razvrstaj morskih luka, lučko područje, lučke djelatnosti i njihovo obavljanje, izgradnju i korištenje lučke nadgradnje i podgradnje, osnivanje i ustrojstvo lučkih uprava, osnovne odredbe o redu u morskim lukama te pretvorbu postojećih društvenih poduzeća luka.

Sporna pitanja u provedbi Zakona:

• Isto kao Pomorski zakonik iz 1994. godine, Zakon o morskim lukama iz 1996. godine nije razriješio niz dvojbenih imovinskopravnih pitanja na lučkom području, među ostalim zatečene upise u zemljišne knjige, posljedice pretvorbe luka, hipoteke, kao i zakonito stečena prava iz ulaganja na lučkom području pomorskog dobra.
• Zakon nije dosljedno razriješio pitanja prvenstvene koncesije u lukama otvorenim za javni promet od nacionalnog interesa u procesu razdvajanja funkcije upravljanja lukom (lučka uprava) i gospodarskog korištenja luke( koncesionar).
• Upravljanje lukama lokalnog i županijskog značaja od strane županijske lučke uprave, nisu respektirana prava lokalne samouprave.

Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama (N.N. 158/03.)

Zakon je donesen po hitnom postupku, a stupio je na snagu 15.10. 2003.godine. Dobrim rješenjem Zakona možemo smatrati da je na jednom mjestu regulirao pravnu materiju pomorskog dobra i morskih luka.

Novi je Zakon sve kontroverzne odredbe i pravne praznine kako Pomorskog zakonika iz 1994. godine tako i Zakona o morskim lukama iz 1996. godine trebao precizno i sustavno razriješiti.

Pravne dvojbe i nesporazumi koji su već postojali na pomorskom dobru u provedbi bivšeg Pomorskog zakonika kao i Zakona o morskim lukama, dodatno su multiplicirani donošenjem novog Zakona. Postavlja se pitanje, kako je moguće da je Republika Hrvatska ušla u iznimno važan zakonski projekt i donijela novi Zakon po hitnom postupku koji normativno regulira gospodarski razvoj i zaštitu više od jedne trećine njezinog teritorija, dok se istovremeno glas struke nije uvažavao.

Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama prema mišljenju teorije i prakse je nedopustivo podnormiran, posebno u sferi imovinskopravnih odnosa na pomorskom dobru.

Cjeloviti pristup u reguliranju pomorskog dobra, kao materije sui generis, ne predstavlja sam po sebi razlog da Zakon možemo smatrati sretnim i uspješnim pravnim i zakonodavnim rješenjem.

Na osnovu iznesenog generalno smatram:

• Zakon nije stvorio okvir održivog gospodarskog razvoja i zaštite pomorskog dobra,
• Zakon je rezultirao svojevrsnom gospodarskom koncesijskom blokadom na pomorskom dobru posebno kada se radi o novim projektima,
• Zakon je konzervirao neriješena imovinsko pravna pitanja pomorskog dobra, te istovremeno nije regulirao pitanje zakonito stečenih prava na pomorskom dobru,
• Zakonski model upravljanja pomorskim dobrom i morskim lukama nije respektirao i uvažio interese svih razina vlasti, posebno u odnosu na upravljanje lukama lokalnog i županijskog značaja.

 

Izmjena Zakona o pomorskom dobru na osnovu Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o gradnji(N.N. 100/04.)

Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o gradnji (N.N. 100/04.) stavljen je van snage članak 87. Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama (N.N. 158/03.). Članak 87. Zakona koji je stavljen van snage odnosi se na izdavanje građevne dozvole za gradnju na području pomorskog dobra, kao i nadležnosti lučke kapetanije vezane o usklađenosti glavnog projekta s uvjetima za gradnju na pomorskom dobru.

Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama (141/06.)

Zakon je donesen 15.prosinca, 2006. godine. S velikom rezervom i kritičkim odstojanjem smatram da rješenja Zakona nisu prihvatljiva kada se radi o promjeni namjene luka otvorenih za javni promet lokalnog i županijskog značaja.

Zakon je omogućio da se u lučki sustav javnih luka inkorporira sustav luka posebne namjene, te se je stvorio svojevrsni lučki hibrid, koji je doveo u pitanje tradicionalnu funkciju luka otvorenih za javni promet. S druge strane, pojedina zakonska rješenja su prihvatljiva, smislena i korisna.

Zakon je propisao da prekrcajna oprema koju čine pojedinačni uređaji, strojevi, procesne instalacije, lučke dizalice i drugi proizvodi od kojih se sastoji postrojenje ili su samostalno ugrađeni u građevinu i služe tehnološkom procesu u luci ne čine pomorsko dobro. Sve lučke dizalice sukladno izmjenama i dopunama Zakona koje su stalno učvršćene na lučko područje u lukama otvorenim za javni promet, odnosno u lukama posebne namjene, do stupanja na snagu Zakona postale su vlasništvo Republike Hrvatske.

Republika Hrvatska je prenijela na upravljanje sve dizalice na lučkom području u lukama otvorenim za javni promet nadležnoj lučkoj upravi koja ih daje na korištenje ovlašteniku koncesije prema uvjetima iz ugovora o koncesiji.

Republika Hrvatska isto tako je prenijela na korištenje sve dizalice u lukama posebne namjene ovlaštenicama koncesije prema uvjetima iz ugovora o koncesiji.

Ova odredba je donesena da se osigura pravna sigurnost ulaganja u prekrcajnu opremu od strane koncesionara i investitora, prije svega u lukama otvorenim za javni promet od nacionalnog interesa.

Posebno je važna zakonska odredba na osnovu koje ako je određeni projekt u interesu Republike Hrvatske, ili ako to ocjeni opravdanim, Vlada Republike Hrvatske uvijek može odlučiti o raspisivanju javnog prikupljanja ponuda i davanju koncesije na pomorskom dobru. Isto tako, Republika Hrvatska može poduzimati sve radnje radi zaštite pomorskog dobra, kao i podnositi tužbe radi utvrđenja pomorskog dobra, naknade štete ili stjecanja bez osnove protiv osoba koje gospodarski koriste ili su koristile pomorsko dobro bez koncesije ili koncesijskog odobrenja i time su ostvarile određenu korist ili su svojim radnjama uzrokovale štetu.

Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama (N.N.38/09.)

Zakon je donesen 20. ožujka 2009. godine i predstavlja usklađenje sa Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o lokalnoj i područnoj samoupravi (N.N. 109/07). Među ostalim, ovlaštenje za davanje i produženje koncesija na pomorskom dobru u nadležnosti županijskog poglavarstva preneseno je Zakonom na županijsku skupštinu. Isto tako prenesena je nadležnost na županijsku skupštinu vezana za utvrđivanje lučkog područja, osnivanje županijske lučke uprave, kao i za donošenje koncesija za županijske luke posebne namjene.

Neka ovlaštenja županijskog, gradskog, i općinskog poglavarstva prenesena su na župana, gradonačelnika i načelnika. Tako je među ostalim propisano da su župan, gradonačelnik ili načelnik dužni putem nadležnog tijela samouprave u županiji jednom godišnje dostavljati Ministarstvu pisano izvješće o broju izdanih koncesija, prikupljenim sredstvima, te načinu trošenja sredstava za upravljanje pomorskim dobrom, kao i godišnji plan upravljanja pomorskim dobrom.

 

Karakteristike	Upotreba - Korištenje
Pravni izvori - Komentar