Devastacija i nasipavanje

Detalji

Autor: Branko Kundih

Uvodno razmatranje

Specifičan način trajnog isključenja opće upotrebe pomorskog dobra u Republici Hrvatskoj je sama devastacija pomorskog dobra.

Posebno izražen problem devastacije jest bespravna gradnja, odlaganje otpadnog materijala, kao i ispuštanje krutog i tekućeg otpada, a kojim se onečišćuje morska obala i more.

Kada se radi o zaštiti i očuvanju morskog okoliša treba podsjetiti da, sukladno Konvenciji Ujedinjenih naroda o pravu mora iz 1982. godine, države, pojedinačno ili zajednički, prema prilikama, poduzimaju sve mjere koje su potrebne u skladu s Konvencijom da bi se spriječilo, smanjilo i nadziralo zagađivanje morskog okoliša iz bilo kojeg izvora.

Devastacija pomorskog dobra u svakom slučaju ograničava, a ponekad i u cijelosti trajno isključuje mogućnost opće upotrebe pomorskog dobra.

Treba pozdraviti značajan iskorak Vlade Republike Hrvatske u borbi s beskrupuloznom građevinskom devastacijom jadranskog prostora, i donošenje Uredbe o uređenju i zaštiti zaštićenog obalnog područja mora (N. N. 128/04.).

Međutim, iako je donošenje Uredbe bila nužnost da se zaustave izrazito negativni procesi nekontrolirane betonizacije i gradnje morske obale, ona ipak predstavlja samo "palijativnu mjeru". Uredba je samo posljedica i rezultat nepostojanja dugoročne konzistentne politike i cjelovite strategije upravljanja održavanja i zaštite morske obale i pomorskog dobra Republike Hrvatske te trajno ne može dati optimalne rezultate.

Španjolsko iskustvo

U Europi je izrazita devastacija pomorskog dobra i obalnih područja, kojima se ograničila mogućnost javne upotrebe morske obale, bila prisutna u Španjolskoj i to posebno u drugoj polovici prošloga stoljeća.

Kada je potkraj 1982. godine španjolska Vlada odlučila primijeniti novi pristup politici obalnih područja, bio je to povijesni događaj jer se na zaseban način počelo tretirati zajedničko naslijeđe otvorenog prostora (obalnih područja) namijenjeno uporabi i uživanju svih građana. Proglašenjem Zakona o obalama 1988. godine dali su obalnoj administraciji nekoliko djelotvornih zakonskih instrumenata zaštite javnih obalnih prostora. U Španjolskoj je Ministarstvo javnih radova i transporta tijekom posljednjeg desetljeća razvilo plan djelovanja s dva velika cilja:

1. jamčiti javnu uporabu obalnog prostora,
2. očuvati fizički i pejsažni identitet obalnoga prostora, osobito plaža, pješčanih dina, litica, itd.

Posebno je izrađen plan od strane Ministerio de Obras Publicas y Transportes – Direccion General de Costas u cilju sanacije mnogobrojnih devastacija na morskoj obali, koje su prije svega posljedica nekontrolirane izgradnje i turističke ekspanzije u Španjolskoj poslije drugog svjetskog rata.

Rezultati tih aktivnosti objavljeni su u posebnoj monografiji Ministarstva pod nazivom:
"Recuperando la costa – (Plan de Costas 1993. –1997.)".

El Maresme Barcelona

Očuvanje i zaštita morske obale Republike Hrvatske

Republika Hrvatska ne smije dopustiti da se na našem, relativno očuvanom, jadranskom prostoru ponovi španjolski model urbane devastacije morske obale, koji ima evidentne negativne posljedice za španjolski turizam i gospodarstvo.

Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama propisuje da je u more i na morsku obalu zabranjeno bacati, odlagati ili ispuštati krute, tekuće ili plinovite tvari kojima se onečišćuje pomorsko dobro.

Potrebno je posebno naglasiti da bilo koji oblik povrede propisa koji rezultira devastacijom pomorskog dobra, osobito kada je riječ o nezakonitoj gradnji, nasipavanju, odlaganju otpada, zagađenjem morske obale i mora, ima osim pravne, ekonomske, političke i socijalnu dimenziju koja bitno utiče na život priobalnog stanovništva.

Stanovništvo jadranske obale, posebno otočani, povijesno su vezani dubokim osjećajem pripadnosti i potrebom očuvanja i zaštite morske obale i mora kao općeg dobra. Uzrok prije svega leži u tradicionalnim vrijednostima vezanim uz običajno pravo, tako i u stoljetnim propisima koji su svoje izvore crpili u rimskom pravu mediteranskog podneblja.

Još se u Justinijanovim Institucijama iz VI. stoljeća navodi:
"Neke stvari kao zrak, tekuća voda, more i morska obala prema prirodnom pravu pripadaju svima te se nikome ne može zabraniti pristup na morsku obalu."

Naredba o provedbi zakonskog članka XXV. od 14. svibnja 1914. br. 37.000 u paragrafu 2. propisuje:

"Zemljišta u Hrvatskoj i Slavoniji, koja su po suglasnom mnijenju kako pomorske uprave tako i hrvatsko slavonske autonomne uprave morska obala, dakle javno dobro, ali se ipak nalaze u privatnom posjedu, imade autonomna upravna oblast prve molbe predati obćoj porabi. Interesirana stranka može svoje zahtjeve potražiti osim putem priziva dozvoljenoga po obćim pravnim propisima i redovitim sudbenim putem.

Ako pomorska uprava i hrvatsko-slavonska autonomna uprava glede svojstva takvih zemljišta kao morske obale nisu istoga mnienja može se svaka od tih uprava u svrhu ustanovljenja svojstva toga zemljišta kao javnog dobra obratiti na nadležni sud."

Devastacija mentaliteta

Nema sumnje da je u stoljetnom burnom životnom kontinuitetu preživljavanja i borbe za opstanak na našim jadranskim prostorima opća upotreba, očuvanje i zaštita mora i morske obale utkana kao kolektivna svijest u dušu naših ribara, pomoraca i težaka.

Nažalost, danas smo svjedoci dubokog poremećaja vrijednosnog sustava u procesu pretvorbe, privatizacije i globalizacije koja nemilosrdno ostavlja tragove i na općem pomorskom dobru kao najvrednijem prirodnom resursu Republike Hrvatske.

Čini se da je Republika Hrvatska nemoćna da zaštiti svoje nacionalne interese i svoju budućnost.

Beskrupulozni interesi kapitala i invalidni zaštitni mehanizmi pravne države počeli su razarati našu prošlost i budućnost na najvrjednijem hrvatskom prostoru.

Geneza problema je izrazito slojevita, a samo jedan od uzroka je neprimjerena zakonska regulativa i sektorski pristup upravljanja obalnim resursima.

Na Gospodarskom forumu u Zagrebu 2000. godine, pred premijerom i užim kabinetom Vlade Republike Hrvatske, Miro Kučić jasno je upozorio da na Jadranu vlada anarhija. Obrazlažući genezu problema i dubinski poremećaj vrijednosnog sustava u društvu kaže:

"I kod nas se počeo stvarati nekakav čovjekoliki hibrid, primorski uljez koji uz more nije vezan etikom i ponašanjem koje se ovdje taložilo tisuću godina. Riječ je o najgoroj mogućoj devastaciji, devastaciji mentaliteta. Beskrupulozni došljaci i prilagođeni domoroci mogli bi razbiti tu našu posudu kolektivne memorije."

Nasipi

Pojam nasipavanja

Nasipavanjem mora smatramo radnje kojima se proširuje kopno u more, od strane fizičkih ili pravnih osoba.

Kod nasipavanja kojima se proširuje kopno u more možemo razlikovati:

• nasipavanje sukladno zakonskim propisima,
• nezakonito nasipavanje.

Nezakonito nasipavanje u svakom slučaju možemo smatrati jednim od najdrastičnijih slučajeva devastacije pomorskog dobra, kojom se često trajno isključuje opća upotreba pomorskog dobra, te se ljudskom radnjom mijenja stvarno stanje u prostoru.

Posebno štetni oblik devastacije morske obale i mora, a koja istovremeno može a i ne mora predstavljati nasip, je odlaganje materijala na morsku obalu ili u more od iskopa, rušenja objekata i otpadnog materijala.

Za razliku od morske obale, koju je formirala priroda svojim djelovanjem, nasip je dio kopna nastao kao posljedica ljudske radnje.

Na osnovu bivšeg Pomorskog zakonika iz 1994. godine, nasip je u cijelosti kao dio kopna bio uključen u pravni režim pomorskog dobra.

Nasipavanjem morske obale ne pomiče se obalna crta od koje mjerimo širinu pomorskog dobra u smjeru mora. Prostor nasipa je u cjelini ulazio u režim pomorskog dobra bez obzira na to radi li se o zakonitom ili nezakonitom nasipavanju.

Tako je nasip postao ipso facto pomorskim dobrom, te je isključena mogućnost da kao priraštaj uđe u vlasnički režim susjednih privatnih zemljišta.

Prijedlog rješenje

U razmatranju pitanja nasipavanja u knjizi "Pomorsko dobro i granice pomorskog dobra 2000. godine" zalagao sam se da pri određivanju granica pomorskog dobra, ako ne želimo doći u situaciju koja se s imovinskopravnog aspekta ne može sanirati, da nasipavanje kopna izvršena prije 1974. godine treba smatrati priraštajem morske obale, a da nasipavanje kopna nakon donošenja Zakona o pomorskom i vodnom dobru, lukama i pristaništima iz 1974. uđe u pravni režim pomorskog dobra, te ga je potrebno identificirati na terenu.

Povijesni interesi Republike Hrvatske

Analizom pravnih izvora na našoj obali možemo uočiti da je nasip uvijek imao pravni status pomorskog, odnosno javnog dobra.

Tako je Naredba Br. 491. iz 1914. jasno propisivala da pri nasipavanju u more, ima nasuto zemljište ostati javnim dobrom, a onom zemljištu koje se nalazi iza nasutog i koje je prije nasipavanja bilo morska obala, može se to svojstvo u Hrvatskoj i Slavoniji po autonomnoj upravi oduzeti samo ako na to pristane pomorska uprava.

Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama iz 2003. godine, prvi puta u hrvatskoj pravnoj tradiciji nasipavanje ne proglašava pomorskim dobrom u djelu koji ne služi iskorištavanju mora.

Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama iz 2003. godine urušava stoljetnu pravnu tradiciju i regulativu na pomorskom dobru u odnosu na nasipavanje mora te otvara široku mogućnost zloporaba.

Na osnovu Zakona i Uredbe izvorna postojeća morska obala kao i dio kopna, ispred koje je formiran legalni nasip, izlazi iz pravnog režima pomorskog dobra.

Samo dio nasipa koji služi iskorištavanju mora ušao bi u pravni režim pomorskog dobra, što u praksi može značiti da granica pomorskog dobra može biti određena u širini šest metara od crte koja je vodoravno udaljena od crte srednjih viših visokih voda, a stotine metara nasipa biti će isključeni iz pravnog režima i opće upotrebe pomorskog dobra uključujući i izvornu morsku obalu.

Prije svega postavlja se pitanje je li odredba članka 4. stavak 2. Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama iz 2003. godine izravno suprotna povijesnim interesima Republike Hrvatske na jadranskom prostoru.

Zamjenica Glavnog državnog odvjetnika Republike Hrvatske Danica Damjanović, u analizi Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama iz 2003. godine među ostalim je navela:
"Ako se uzme u obzir da su nasipavanja mora bila vrlo česta i nekontrolirana, da zaštita pomorskog dobra na tom području nije nikad bila efikasna, te da je nasipavanje mora bilo na neki način lokalno pravo, može se zaključiti da je isključivanje dijela nasipa iz pomorskog dobra jedna od najradikalnijih izmjena na pomorskom dobru. Osim toga ZPDML u utvrđivanju granica pomorskog dobra na nasutom dijelu mora ne pravi razliku između zakonitog i nezakonitog nasipavanja, a niti razliku po vremenu kada je to nasipavanje izvršeno, što znači da je praktički legalizirao svako nasipavanje mora.

Polazeći od činjenice da je u praksi bilo velikih i nekontroliranih nasipavanja te devastacije mora, da je velik broj objekata izgrađen upravo na nasutom dijelu mora te da je uglavnom riječ o objektima i nastalom kopnu koje više ne služi iskorištavanju mora, može se pretpostaviti da će velik dio područja dosadašnjeg pomorskog dobra prestati biti pomorskim dobrom i steći vlasnički status."

Luka Rijeka - nasipavanje terminala Brajdica, Rijeka, travanj 2010.

Zaključak:

Pravno rješenje kojim se isključuje nasipe iz pravnog režima općeg pomorskog dobra, osim u dijelu koji služi iskorištavanju mora, može predstavljati prvi korak da se isto pravilo primjeni i na ostali dio morske obale, a u konačnosti da se institut pomorskog dobra u potpunosti dovede u pitanje.

Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama je po pitanju nasipavanja mora u suprotnosti sa običajima i pravnom tradicijom Republike Hrvatske na pomorskom dobru. Prekida se stoljetni pravni kontinuitet s nesagledivim pravnim posljedicama.

De lege ferenda

Nasipi na prostoru morske obale bez obzira da li se radi o zakonitom ili nezakonitom nasipavanju do stupanja Zakona o pomorskom i vodnom dobru, lukama i pristaništima (NN. br. 17/74, 24/74, 39/75, 17/77 i 18/81) smatraju se priraštajem izvorne prirodne obale. U takvom slučaju granica pomorskog dobra se utvrđuje kao da se radi o izvornoj morskoj obali.

Nasipi izvršeni nakon stupanja na snagu Zakona o pomorskom i vodnom dobru u cijelosti ulaze u pravni režim pomorskog dobra.

Jedino u slučaju ako je nasip izgrađen nakon donošenja Zakona iz 1974. a na njemu su izgrađeni objekti temeljem valjane građevne dozvole a koji nisu u vezi korištenjem mora takav dio nasipa gubi status pomorskog dobra, a granica će se odrediti kao da se radi o izvornoj morskoj obali.

Napomena:
Dijelovi teksta su preuzeti iz knjige Hrvatsko pomorsko dobro u teoriji i praksi, 2005. godina, autora Branka Kundiha.