Planersko opterećenje lokalne razine i potreba za jasnim razgraničenjem nadležnosti
Autor: Mr. sc. Dean Rahan, odvjetnik
Članak 24. Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama veže obuhvat lučkog područja luke posebne namjene uz prostor koji je kao luka planiran dokumentima prostornoga uređenja, dok na kopnu zahtijeva obuhvat prostora potrebnog za djelatnost luke i prateće sadržaje. Istodobno, granicu u upravnom postupku rješenjem određuje Ministarstvo na prijedlog županijskog povjerenstva. Takav raspored normi stvara napetost između prostornoplanske pretpostavke i upravne nadležnosti: tijelo koje donosi prostorni plan mora unaprijed osigurati dovoljno precizan kopneni obuhvat luke, premda se stvarna granica određuje u posebnom postupku i ovisi o funkcionalnim, pomorskim, geodetskim i imovinskopravnim podacima. U praksi se zato može dogoditi da prostorni planovi prikažu pretežito morski dio luke, dok kopneni dio nije jasno određen, što otežava određivanje lučkog područja i pripremu koncesije.
Općine i gradovi nemaju zakonsku ovlast donositi konačno rješenje o granici lučkog područja, ali im se kroz planersku pretpostavku i obveze uređenja prostora nameće znatan stručni i organizacijski teret u smislu određivanja/planiranja granica lučkog područja.
Granica pomorskog dobra i granica lučkog područja imaju različite pravne funkcije. Prva razgraničuje prostor koji ima status pomorskog dobra od kopna u stvarnopravnom režimu, dok druga određuje funkcionalni prostor luke u kojem se obavljaju lučke djelatnosti. U slučaju luka nautičkog turizma njihove se kopnene sastavnice često prostorno približavaju ili preklapaju, (u 90% slučajeva kod luka nautičkog turizma), ali se opet ne mogu automatski poistovjetiti. U iznimnim slučajevima pomorsko dobro može obuhvatiti širi pojas obale, dok lučko područje mora odgovarati stvarnim potrebama luke, njezinoj namjeni i sigurnom odvijanju djelatnosti. Možemo konstatirati da će se na kopnenom dijelu granica pomorskog dobra i granica lučkog područja uglavnom preklapati, dok kada se radi o morskoj komponenti granice pomorskog dobra i granice lučkog područja se nikada ne preklapaju. Granica pomorskog dobra na Jadranskom moru je granica teritorijalnog mora Republike Hrvatske. Problemi izneseni u ovom prilogu prvenstveno su vezani uz kopnenini dio granice lučkog područja luke posebne namjene koje su u praksi podložne različitim interpretacijama i dovode do izrazite pravne nesigurnosti.
Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama iz 2023. (u nastavku: ZPDML) uvodi izričit redoslijed za planiranu izgradnju ili proširenje luke: najprije se određuje granica pomorskog dobra, a nakon toga granica lučkog područja. Članak 24. određuje da lučko područje obuhvaća kopneni pojas i morski prostor koji su prostornim planovima planirani kao luka posebne namjene, s tim da kopneni dio mora obuhvatiti prostor potreban za obavljanje djelatnosti luke i pratećih sadržaja. Međutim, članak 20. istoga Zakona propisuje da obje granice u upravnom postupku rješenjem određuje Ministarstvo, na prijedlog županijskog povjerenstva.
Upravo taj spoj odredbi otvara središnje pitanje ovog problema: stvara li članak 24. ZPDML-a planersku pretpostavku koja jedinicama lokalne samouprave nameće prekomjeran teret stručnog određivanja kopnenog obuhvata luke, iako konačnu granicu utvrđuje Ministarstvo?
Tu se ne radi o formalnom prijenosu upravne nadležnosti na općine i gradove, nego o normativnom prebacivanju ključne prethodne zadaće na razinu prostornog planiranja. Ako prostorni plan ne predvidi odgovarajući kopneni obuhvat, upravni postupak određivanja granice može biti otežan ili doveden u pitanje, premda jedinica lokalne samouprave nema nužno specijalizirane pomorske, geodetske i koncesijske kapacitete potrebne za takvu procjenu.
Članak 18. stavci 2. i 3. ZPDML-a izrijekom razlikuju te dvije crte, a stavak 4. uređuje redoslijed njihova određivanja kod planirane izgradnje ili proširenja luke. Ta odredba ima praktičnu važnost: prije nego što se odredi granica lučkog područja, mora postojati jasno utvrđen status prostora koji se planira koristiti kao luka. No, redoslijed sam po sebi ne odgovara na pitanje koliko detaljno prostorni plan mora odrediti kopneni obuhvat luke, niti tko snosi odgovornost ako taj dio nije planiran ili nije kartografski dovoljno određen.
ZPDML je po tom pitanju jasan u pogledu upravnog akta. Prema članku 20. stavku 1. granicu pomorskog dobra i granicu lučkog područja luke posebne namjene rješenjem određuje Ministarstvo, na prijedlog Županijskog povjerenstva za granice pomorskog dobra. Prijedlog se izrađuje po službenoj dužnosti, a povjerenstvo i Ministarstvo postupaju prema zakonskim kriterijima, javnom uvidu i propisanom sadržaju prijedloga. Općinsko ili gradsko vijeće, dakle, ne donosi rješenje kojim se konačno i pravno obvezujuće utvrđuju koordinate granice lučkog područja.
Lokalna razina ipak nije izvan sustava. Njezin je predstavnik član povjerenstva kao promjenjivi član, a jedinice lokalne samouprave sudjeluju u prostornom planiranju obalnog i morskog prostora te objavi javnog uvida, dok je možda i najvažnija činjenica u ovoj problematici okolnost da Ministarstvo uvijek potvrđuje i daje suglasnost na općinske i gradske prostorne planove, ali isto tako, gotovo uvijek i propusti dati primjedbe na iste planove u odnosu na planirano lučko područje, pa onda kasnije u samo postupku određivanja granica lučkog područja problematizira to pitanje, (zato i imamo toliko malo utvrđenih granica lučkog područja od 2023. godine – prema podacima Ministarstva od 2023. do danas samo 10 tako utvrđenih granica lučkog područja).
Članak 14. ZPDML-a dodatno propisuje da jedinice lokalne samouprave u prostorne planove ugrađuju detalje uređenja pomorskog dobra, dok Stručni savjet za planiranje i gradnju daje prethodnu suglasnost na plan u dijelu koji se odnosi na pomorsko dobro. Takva institucionalna uključenost, međutim, ne mijenja činjenicu da je utvrđivanje pravne granice zakonom povjereno Ministarstvu.
Članak 24. stavak 1. ZPDML-a određuje da granica lučkog područja obuhvaća kopneni pojas uz more i dio morskog prostora koji je dokumentima prostornoga uređenja planiran kao luka posebne namjene. Stavci 2. i 3. zatim razrađuju funkcionalne kriterije za kopno i more: kopneni dio obuhvaća prostor potreban za obavljanje djelatnosti i pratećih sadržaja, a morski dio prostor potreban za siguran manevar plovila.
Takva kombinacija kriterija zahtijeva stručnu koordinaciju. Da bi se odredio potreban kopneni prostor, treba poznavati organizaciju luke, kapacitet i vrstu plovila, pristupne i operativne površine, promet, sigurnost, zaštitu okoliša, postojeću izgrađenost i prateću infrastrukturu. Kod marina se uz vezove i operativnu obalu mogu javiti servisni, tehnički i drugi prateći sadržaji. Njihov prostorni obuhvat nije uvijek moguće odrediti samo na temelju općeg grafičkog prikaza namjene u lokalnom planu, a pogotovo ne bez podataka koncesionara, lučkih stručnjaka i nadležnih državnih tijela.
Normativni problem nastaje kada se članak 24. stavak 1. tumači tako da prostorni plan mora unaprijed sadržavati gotovo isti precizan obuhvat koji će se tek utvrditi upravnim rješenjem. Time se zamagljuje razlika između planiranja namjene i određivanja granice. Prostorni plan odgovara na pitanje kakva je namjena prostora i pod kojim se uvjetima prostor može razvijati, dok upravno rješenje određuje konkretnu crtu, obuhvat, koordinate i čestice prema kriterijima posebnog zakona.
U prostornoplanskoj praksi često se pojavljuje situacija u kojoj je luka prikazana pretežito kao morska površina, dok kopneni dio nije obuhvaćen ili nije jasno razgraničen, odnosno prati obalni rub. Tada nastaje raskorak s obzirom da članak 24. ZPDML-a zahtijeva kopneni pojas i prostor potreban za obavljanje djelatnosti luke, ali prostorni plan ne daje dovoljno jasan planski oslonac za taj dio. Povjerenstvo i Ministarstvo istodobno su vezani kriterijem da se obuhvaća prostor planiran kao luka, pa se postavlja pitanje smiju li upravnim rješenjem precizirati kopneni obuhvat koji plan nije odgovarajuće predvidio, (na koji je plan usput rečeno isto to Ministarstvo prethodno dalo suglasnost) ili je prethodno potrebna izmjena plana, (što predstavlja process od nekoliko godina).
U praksi takav raskorak može uzrokovati dodatne izmjene i dopune prostornih planova, ponavljanje stručnih podloga, ponovljenje javne rasprave, neusklađenost između planiranog i predloženog obuhvata, odgodu utvrđivanja granice te posljedično otežanu pripremu ili izmjenu koncesije. Ovakva normativna konstrukcija sama po sebi otvara rizik da se rješavanje stručnog nedostatka u upravnom postupku pretvori u prethodnu obvezu izmjene lokalnog plana. Problem dodatno pojačava članak 24. stavak 4., koji promjenu granice lučkog područja veže uz izmjenu dokumenata prostornoga uređenja, te stavak 5., koji predviđa posljedice promjene plana u slučaju da luka više nije planirana.
Prostorno i urbanističko planiranje pripada poslovima lokalnog značaja, a Ustav Republike Hrvatske u članku 135. izrijekom navodi prostorno i urbanističko planiranje u djelokrugu jedinica lokalne samouprave. Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi također ga navodi među poslovima općina i gradova. Međutim, iz postojanja opće planerske nadležnosti ne proizlazi da svaka općina ili grad raspolaže vlastitim pomorskim, hidrografskim, nautičkim, geodetskim i koncesijskim stručnjacima potrebnima za precizno oblikovanje kopnenog i morskog obuhvata luke posebne namjene.
Ni važeći Zakon o prostornom uređenju ne svodi morsko planiranje isključivo na lokalnu razinu. Morsko područje planira se kroz državne, područne i lokalne dokumente, a planiranje mora uzeti u obzir namjene i načine korištenja mora, postojeće i buduće djelatnosti, okoliš, sigurnost plovidbe te interakciju kopna i mora. Prostorni plan grada odnosno općine uređuje namjenu površina i uvjete razvoja na svojem području, ali taj opći mandat nije isto što i donošenje tehnički preciznog prijedloga granice lučkog područja prema članku 20. ZPDML-a.
Za pravnu preciznost treba izbjegavati tvrdnju da članak 24. izravno prenosi ovlast utvrđivanja granice s Ministarstva na općine i gradove. To nije njegov sadržaj jer konačno rješenje donosi Ministarstvo. Teret lokalne razine proizlazi posredno iz uvjeta da se lučko područje planira prostornim dokumentima i iz činjenice da su lokalni prostorni planovi u velikom broju slučajeva ključni za prikaz namjene i kopnenog dijela luke. Jedinica lokalne samouprave time može postati nužan pokretač preduvjeta za postupak koji formalno vodi drugo tijelo.
Opterećenje se očituje u troškovima i rokovima izrade podloga i izmjena plana, potrebi koordinacije s Ministarstvom, županijom, lučkom kapetanijom, koncesionarom, nositeljima javnih ovlasti i stanovništvom te odgovornosti za planerske odluke koje imaju posljedice na koncesijski obuhvat i korištenje prostora. Posebno su osjetljive manje otočne i obalne općine koje imaju ograničene stručne i financijske kapacitete. Pritom članak 27. ZPDML-a propisuje da troškove izrade prijedloga granice i geodetskog elaborata snosi županija, no to samo po sebi ne pokriva nužno sve troškove izmjene prostornog plana niti otklanja potrebu za tehničkom podrškom lokalnom tijelu.
Učinak je i teritorijalno neujednačena praksa. Ako se detaljnost i širina kopnene planske oznake razlikuju od općine do općine, postupak određivanja granice može ovisiti o lokalnim kapacitetima i dosadašnjoj praksi, a ne samo o objektivnim funkcionalnim potrebama luke. To slabi predvidljivost za javnopravna tijela i koncesionare te može otežati usporedivo postupanje u bitno sličnim lukama.
Ovdje je najveći problem nejasna podjela između strateškog planiranja namjene nekog prostora i preciznog određivanja lučkog obuhvata. Lokalna razina legitimno odlučuje o razvojnim prioritetima i namjeni prostora u zakonskom okviru, dok Ministarstvo i županijsko povjerenstvo raspolažu zakonskim ovlastima za stručno određivanje granice te bi trebali osigurati jedinstvene kriterije i podatke kojima se lokalni plan može voditi.
S gledišta razmjernosti, problem nije samo u tome tko plaća geodetski elaborat, nego u tome tko mora unaprijed proizvesti i održavati stručnu prostornu podlogu bez koje državno tijelo ne može učinkovito provesti svoj postupak. Ako se lokalnoj jedinici nameće obveza da planira kopneni obuhvat luke posebne namjene prema kriterijima sigurnosti plovidbe, organizacije marina i funkcionalne povezanosti s morem, a pritom nije osigurana obvezujuća metodologija ni dostupna državna stručna pomoć, postoji rizik da se lokalna nadležnost pretvori u nefinancirani i nedovoljno stručno potpomognuti zadatak.
Posebno se u ovoj problematici treba istaknuti članak 49. a Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o prostornom uređenju iz 2023. godine, koji je između ostalog odredio i da se za područje pomorskog dobra moraju donijeti prostorni planovi razine urbanističkog plana uređenja koji u odnosu na uobičajenu tekstualnu i grafičku razinu urbanističkog plana uređenja moraju sadržavati idejna rješenja s detaljnim položajem i oblicima pojedinih elemenata zgrada i drugih građevina, uključujući i molove, lukobrane, sunčališta, šetnice na kopnu i moru i sl., kao i rješenja onih zahvata u prostoru koji se ne smatraju građenjem. Naravno da se ovakvim uređenjem nameću prezahtjevne obveze jedinicama lokalne samouprave, ali bitnije je pitanje koja je zapravo uloga prostornog plana u postupku utvrđivanja i određivanja granica lučkog područja luke nautičkog turizma?
Prvo, članak 24. stavak 1. trebalo bi tumačiti, a po potrebi i izmijeniti, tako da prostorni plan određuje namjenu, kapacitet i planske uvjete luke, dok se precizna granica lučkog područja utvrđuje u postupku iz članka 20. ZPDML-a, isto kao i granica pomoskog dobra. Planska oznaka ne bi trebala zamijeniti upravno određivanje granice niti zahtijevati da lokalni plan prije tog postupka sadrži konačne koordinate ili geodetski obuhvat. Plan mora biti dovoljno određen da potvrdi dopuštenu namjenu i okvir zahvata, ali preciziranje granice treba ostati u nadležnosti Ministarstva i povjerenstva.
Drugo, Ministarstvo bi trebalo donijeti obvezujuću metodologiju ili pravilnik koji će utvrditi minimalni sadržaj prostornoplanske oznake luke posebne namjene, način prikaza kopnene i morske komponente, mjerilo i podatkovne slojeve, kriterije za prateće sadržaje te postupanje kada plan ne prikazuje kopneni dio. Metodologija treba jasno razlikovati informativni planski obuhvat od koordinatno određene pravne granice i propisati kako se otklanja njihov nesklad bez nepotrebnog ponavljanja cijelog postupka izmjene plana.
Treće, prije izrade ili izmjene prostornog plana koji obuhvaća luku posebne namjene trebalo bi zatražiti obvezno prethodno stručno očitovanje Ministarstva i županijskog povjerenstva. Očitovanje bi sadržavalo predloženi funkcionalni kopneni obuhvat, sigurnosne zahtjeve morskog dijela, raspoložive katastarske i zemljišnoknjižne podatke te upozorenja na vlasničke ili koncesijske nesklade. Takav model čuvao bi ovlast predstavničkog tijela da donese plan, ali isto tako bi spriječio da lokalna jedinica planira bez ključnih pomorskih i geodetskih podataka. No, u praksi se događa da općine i gradovi zatraže suglasnost Ministarstva na cijeli plan, zatim im Ministarstvo da suglasnost, a kada se nakon toga treba utvrditi granica lučkog područja, onda Ministarstvo odbija izdati rješenje jer plan nije usklađen sa čl. 24. ZPDML-om, Sapienti sat!
Četvrto, potrebno je uspostaviti koordinirani redoslijed u kojem se najprije utvrđuje planska namjena luke, zatim stručni prijedlog kopnenog i morskog obuhvata, potom upravno rješenje o granici i naposljetku koncesijski obuhvat. Svaka faza treba se oslanjati na iste digitalne geodetske podatke i jasno navesti koji dokument ima koju pravnu funkciju. Takva koordinacija smanjuje rizik da se prostorni plan, rješenje Ministarstva i koncesijski akt odnose na različite površine.
Općine i gradovi ne donose konačno upravno rješenje o granici lučkog područja. Ipak, kada je lokalni prostorni plan ključni dokument za utvrđivanje da je određeni kopneni prostor planiran kao luka, lokalna razina snosi znatan praktični teret: mora pokrenuti i provesti planiranje, pribaviti stručne podloge i osigurati da plan obuhvati funkcionalno potreban kopneni dio. Taj teret osobito je problematičan kada ne postoje jasni kriteriji Ministarstva, kada se kopnena komponenta ne prikazuje u planu ili kada lokalna jedinica nema specijalizirane kapacitete.
Središnja poruka jest da se članak 24. uskladi s člankom 20. tako da prostorni plan određuje namjenu i uvjete korištenja prostora, a ne unaprijed konačnu granicu, odnosno da se granica lučkog područja određuje u istom postupku kao i granica pomorskog dobra. Ministarstvo i županijsko povjerenstvo trebali bi osigurati jedinstvenu metodologiju, obveznu ranu stručnu podršku i koordinaciju s lokalnim planovima. Time bi se zadržala lokalna demokratska kontrola nad razvojem prostora, a stručna odgovornost za precizno određivanje granice bila bi dodijeljena tijelima koja su za taj postupak zakonom nadležna.
Takav pristup ne ukida potrebu prostornog planiranja luke, nego razgraničuje planiranje od upravnog utvrđivanja granice. Time se može izbjeći da manjkav ili nedovoljno precizan prikaz kopnene komponente u planu zaustavi postupak određivanja lučkog područja, a istodobno se čuva zahtjev da se luke planiraju u skladu s namjenom, sigurnošću plovidbe, zaštitom pomorskog dobra i održivim korištenjem obalnog prostora.