Autor: Mr.sc. Olga Jelčić, dipl.iur.
Mislimo da je pravo vrijeme uključiti se u raspravu o predloženim rješenjima koncesijskog uređenja u nastojanju da se u konačnom tekstu zakona izbjegnu nedorečenosti i pravne praznine, a u primjeni pruži pravna sigurnost i učinkovitost.
Prema uvodnom obrazloženju Prijedloga novog Zakona o koncesijama (dalje: Prijedlog), koji je prihvaćen na 37. sjednici Vlade Republike Hrvatske održanoj 5. srpnja 2012. (objavljen je na web stranicama Vlade) tim se zakonom hoće, između ostaloga, unijeti “fleksibilnost i jednostavnije postupanje kod davanja koncesija za gospodarsko korištenje općih ili drugih dobara ili pak koncesija manje vrijednosti… uz istovremenu odgovarajuću primjenu temeljnih načela Zakona,” kako bi se “postiglo učinkovitije raspolaganje ovim resursima, povećao broj ovih ugovora, prihodi od naknada za koncesiju koji iz njih proizlaze, uz zadržavanje kontrole i nadzora od strane nadležnih tijela, te sigurnost u zaštiti prava i interesa Republike Hrvatske.”
Nastavno u tekstu ćemo razmotrit neka predložena zakonska rješenja kojima se uređuju odnos Zakona o koncesijama prema posebnim zakonima, imovinsko-pravni odnosi, procjena vrijednosti koncesije i založno pravo na pravima iz ugovora o koncesiji.
Nužno je hitno uskladiti posebne zakone sa Zakonom o koncesijama
Prijedlog je koncipiran na način da propisuje načela i pravila kojima se uređuje pravni odnos koncesionara i davatelja koncesije (pripremne radnje i postupak davanja koncesije, ugovor o koncesiji i prestanak koncesije te pravna zaštita) te ujedno detaljno regulira politiku koncesija. Glede odnosa Prijedloga, koji bi po svom značaju bio krovni propis za uređenje koncesija u odnosu na posebne zakone, koji predviđaju davanje koncesija za djelatnosti i u područjima uređenima tim zakonima, u Prijedlog je unesena norma prema kojoj se na pitanja koja nisu uređena Zakonom o koncesijama odgovarajuće primjenjuju posebni zakoni, propis kojim se uređuje javna nabava, te ostali propisi Republike Hrvatske (čl. 1. st. 5. Prijedloga). Iz čega proizlazi da bi odredbe sadržane u Prijedlogu bile kogentne naravi, s tim da se posebnim zakonom određena pitanja iz područja koncesija mogu urediti kada je to propisano Zakonom o koncesijama, a kada ih taj Zakon uopće nije uredio “odgovarajuće se primjenjuju posebni zakoni, propis kojim se uređuje javna nabava, te ostali propisi Republike Hrvatske,” s tim da se i u tom slučaju moraju poštivati načela postupka davanja koncesije iz čl 20. Prijedloga (čl. 19. st. 3. Prijedloga).
Prijedlogom je predviđeno (čl. 5. st. 4.) da će se posebnim zakonom urediti “posebna pitanja” vezana za davanje koncesija u područjima, odnosno za djelatnosti pobrojane u stavku 1. toga članka (radi se o ukupno 20 područja i djelatnosti, među kojima je i pomorsko dobro). Ta je odredba konkretizirana u većem broju članaka, tako je određeno da na sva pitanja izračuna procijenjene vrijednosti koncesije koja nisu uređena tim člankom ili ih “nije moguće na odgovarajući način provesti” primjenjuju odredbe posebnog zakona. Na sličan način je postupljeno pri reguliranju primjerice izrade studije opravdanosti davanja koncesije i skraćene analize davanja koncesije, vrste i vrijednosti jamstava, pri određivanju kriterija ekonomski najpovoljnije ponude, davanja koncesije na zahtjev, rok na koji se daje koncesija utvrđuje se u okviru raspona određenih odredbama posebnih zakona i dr.
Opisano uređenje koncesija trebalo bi s jedne strane osigurati usklađenost posebnih zakona s načelima i kogentnim odredbama krovnog zakona, time i pravnu sigurnost te ujednačenost u njihovoj primjeni, a s druge ostaje mogućnost da se koncesijsko uređenje u posebnim zakonima prilagodi specifičnostima i potrebama područja odnosno djelatnosti koju uređuju.
Međutim, smatramo da je nužno, već u ovoj fazi izrade Prijedloga, paralelno odmah pristupiti izradi novih, odnosno dopuni i izmjeni postojećih posebnih zakona radi usklađivanja s novim Zakonom o koncesijama te uređenja svih pitanja koja prema Prijedlogu trebaju biti razriješena posebnim zakonima, kako bi koncesijski sustav u potpunosti efikasno i na vrijeme profunkcionirao. Valja upozoriti da je gospodarsko korištenje pomorskog dobra moguće isključivo kroz sustav koncesija te da recentni Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama ne udovoljava zahtjevima Prijedloga, zbog čega je nužno ubrzati izradu novog zakona, koji je u izradi već nekoliko godina.
Imovinsko-pravni odnosi
U Prijedlogu se odredbama koje uređuju imovinsko-pravne odnose (čl. 8.), procjenu vrijednosti koncesije (čl. 11.) i založno pravo na pravima iz ugovora o koncesiji (čl. 38.) rješavaju tri samostalna za koncesijsko uređenje važna pitanja, o čijem razrješenju, između ostalih, ovisi uspostava pravno sigurnog i gospodarski učinkovitog te održivog koncesijskog odnosa.
Za sklapanje ugovora o koncesiji i njegovu realizaciju temeljna je pretpostavka da su na nekretnini koja je u funkciji koncesije razriješena sva stvarna ili druga prava koja na njoj egzistiraju. Obvezu razrješenja imovinsko-pravnih odnosa na zemljištu koje se daje u koncesiju određuju odredbe čl. 8. Prijedloga pod naslovom “Imovinsko-pravni odnosi,” koji glasi:
Članak 8.
“(1) U slučaju davanja koncesije na zemljištu u vlasništvu osobe koja ne sudjeluje u postupku davanja koncesije, imovinsko-pravni odnosi vezani za tu nekretninu moraju biti razriješeni na način koji će omogućiti izvršenje ugovora o koncesiji kroz razdoblje na koje je isti ugovoren.
(2) Ako je Republika Hrvatska vlasnik nekretnine na kojoj će se obavljati djelatnost za koju se namjerava dati koncesija, ili ako se koncesija odnosi na opće dobro, a u slučaju neriješenih imovinsko-pravnih odnosa na nekretnini, davatelj koncesije dužan je iste razriješiti na način koji će omogućiti neometano izvršenje ugovora o koncesiji kroz razdoblje na koje je isti ugovoren.
(3) U postupku iz stavka 2. ovoga članka sudjeluje nadležno državno odvjetništvo u skladu s propisima kojim se uređuje njegov rad i nadležnost.”
Smatramo da odredba stavka 1. citiranog članka izaziva nekoliko dvojbi, na koje se ne može dobiti odgovor iz obrazloženja predlagatelja zakona, kojeg dao uz taj članak. Naime, u obrazloženju je samo rečeno da se tim člankom određuje rješavanje imovinsko-pravnih poslova (pretpostaviti je da se radi o odnosima) vezanih za koncesiju koja se namjerava dati.
Prema čl. 7. st. 1. sada važećeg Zakona o koncesijama (Narodne novi 125/08) vlasnik nekretnine na kojoj će se obavljati djelatnost za koju se namjerava dati koncesija sudjeluje kao stranka u postupku davanja koncesije. Prema Prijedlogu ni u jednoj odredbi nije predviđeno sudjelovanje vlasnika nekretnine u koncesijskom postupku, iz čega se zaključuje da vlasnik nekretnine za koju se namjerava dati koncesija ne bi sudjelovao ili ne bi trebao sudjelovati u postupku davanja koncesije. Ako je tome tako, postavlja se daljnje pitanje tko je obvezan s vlasnikom takve nekretnine razrješavati imovinsko-pravne odnose i u kojem postupku (pretpostaviti je u postupku potpunog ili nepotpunog izvlaštenja).
Također nije jasno do koje faze postupka davanja koncesije trebaju biti razriješena imovinsko-pravna pitanja s vlasnikom nekretnine na koju se koncesija odnosi, da li prije donošenja odluke o davanju koncesije ili to može biti i nakon sklapanja ugovora o koncesiji čije izvršenje treba omogućiti. Naime, prema predmetnoj odredbi imovinsko-pravni odnosi na nekretnini trebaju biti razriješeni sukladno ugovornim odredbama kako bi se omogućilo izvršenje ugovora kroz ugovoreni rok trajanja koncesije, što pretpostavlja poznavanje sadržaja ugovora u dijelu koji se odnosi koncesiju vezanu za tu nekretninu.
Odredba st. 2. i 3. čl. 8. Prijedloga odnosi se na obvezu davatelja koncesije da razriješi neriješene imovinsko-pravne odnose kada je riječ o nekretnini u vlasništvu Republike Hrvatske na kojoj će se obavljati djelatnost za koju se namjerava dati koncesija ili se odnosi na opće dobro, pri čemu se određuje da u takvom postupku sudjeluje nadležno državno odvjetništvo.
Iako je predmetnim odredbama određeno da je obveznik rješavanja neriješenih imovinsko-pravnih odnosa davatelj koncesije uz sudjelovanje nadležnog državnog odvjetništva, pretpostaviti je kao zastupnika države i ovdje ostaju dvojbe vezane za postupak u kojemu će biti riješena sporna pitanja i rok do kojega to treba učiniti.
Napomenuti je, kada se radi o koncesiji na pomorskom dobru, da se prema odredbi čl. 7. st. 4. važećeg Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama (Narodne novine 158/03., 100/04., 141/06. i 38/09. – dalje: ZPDML) koncesija može dati tek nakon što je utvrđena granica pomorskog dobra i provedena u zemljišnim knjigama. Takvo zakonsko rješenje doživjelo je brojne kritike, pa se između ostalog ukazuje na nepotpunost i nesređenost zemljišnoknjižne evidencije pomorskog dobra, što dovodi do blokade davanja koncesija.
Nesumnjivo da je pretpostavka realizacije ugovora o koncesiji da već u trenutku njegova sklapanja budu razriješeni imovinsko-pravni odnosi vezano za nekretninu na koju se koncesija odnosi, stoga smatramo da bi u čl. 7. Prijedloga trebalo otkloniti nejasnoće i nedorečenosti.
Procjena vrijednosti koncesije
Recentni Zakon o koncesijama ne propisuje elemente za procjenu vrijednosti koncesije nego određuje da se na procjenu vrijednosti koncesije za javne usluge i javne radove primjenjuju odgovarajuće odredbe propisa kojima se uređuje javna nabava, a za gospodarsko korištenje općeg ili drugog dobra odgovarajuće odredbe propisa kojima se uređuje pojedina vrsta koncesije (čl. 10.). Međutim, iako se pomorsko dobro gospodarski koristi gotovo beziznimno kroz koncesijski sustav, ZPDML nije sukladno Zakonu o koncesijama (stupio je na snagu 1. rujna 2009.) dopunjen odredbama o načinu procjene vrijednosti koncesije na pomorskom dobru.
Prema Prijedlogu (čl. 11. st. 1.) vrijednost koncesije se određuje kao ukupna vrijednost predmeta koncesije, uključujući sve moguće izmjene i opcije ugovora o koncesiji i maksimalnu vrijednost izmjena u skladu s čl. 32. toga zakona (odredbe o sadržaju ugovora o koncesiji), izraženu u kunama bez poreza na dodanu vrijednost (PDV-a). Pri izračunu procijenjene vrijednosti koncesije uzimaju se tržišne cijene u trenutku izračuna ili eventualna cijena usluge koja će se primijeniti u postupku davanja koncesije ili cijena usluge uređena posebnim zakonom, ako je to primjenjivo, s tim da se moraju uzeti u obzir nagrade ili isplate ako ih davatelj koncesije predviđa dati budućem koncesionaru.
Procjenu vrijednosti koncesije određuje davatelj koncesije na temelju podataka iz studije opravdanosti davanja koncesije, odnosno skraćene analize davanja koncesije s tim da procjena mora biti valjano određena u trenutku u kojem davatelj koncesije započinje postupak davanja koncesije tj. danom objave obavijesti o namjeri davanja koncesije u Elektroničkom oglasniku javne nabave Republike Hrvatske odnosno za javne usluge procijene vrijednosti jednake ili veće od 5.000.000 EUR (bez PDV-a) u kunskoj protuvrijednosti i koncesije za javne radove danom slanja na objavu obavijesti o namjeri davanja koncesije (čl. 19. Prijedloga).
U odredbi čl. 11. st. 9. Prijedloga sadržano je pravilo o primjeni odredaba posebnog zakona na sva pitanja izračuna za procjenu vrijednosti koncesije koja nisu uređena tim člankom ili ih nije moguće na odgovarajući način provesti. Ovom se odredbom s jedne strane dovodi u pitanje kogentnost općih pravila za procjenu vrijednosti koncesije sadržanih u čl. 11. Prijedloga u slučajevima kada ih “nije moguće na odgovarajući način provesti,” a s druge je evidentna nužnost da se što prije pristupi usklađenju posebnih propisa sa Zakonom o koncesijama.
Založno pravo na pravima iz ugovora o koncesiji
Može se ustvrditi da se sredstvima osiguranja tražbina na pravima iz ugovora o koncesiji prema uređenju u važećem Zakonu o koncesijama ne daje značaj kakav imaju za funkcioniranje gospodarstva, jer su odredbe o osnivanju zaloga i drugih sredstava osiguranja na načelnoj razini. Jednako tako ni u Zakonu o pomorskom dobru i morskim lukama uređenje osiguranja tražbina nije bitno drugačije uređeno.
Naime u odredbama čl. 41. st. 4.- 6. Zakona o koncesijama o zalogu i drugim sredstvima osiguranja na imovini koja je predmet koncesije govori se sporadično u okviru odredaba, kojima se osigurava nadzor davatelja koncesije nad gospodarenjem i raspolaganjem koncesijom od strane koncesionara. Tako koncesionar može dati u zalog ili osnovati drugo sredstvo osiguranja na imovini koja je predmet ugovora o koncesiji u korist kreditne institucije ili druge pravne osobe, uz “prethodno odobrenje” davatelja koncesije, s tim da ta prava ne mogu biti prenesena ili dodijeljena trećim osobama bez izričitog odobrenja davatelja koncesije.
Proizlazi da koncesija kao skup prava ne bi mogla biti predmet osiguranja tražbine, nego da je to imovina koja je predmet koncesije tj. da su to prava koja koncesionar ima na temelju ugovora o koncesiji i na kojima založni vjerovnik stječe zalog odnosno neko drugo pravo ovisno o vrsti osiguranja. Međutim kada je riječ o “prethodnom odobrenju” davatelja osiguranja nije jasno je li koncesionar obvezan pribaviti suglasnost koja se daje prije sklapanja ugovora radi osiguranja ili odobrenje nakon njegova sklapanja (čl. 250. Zakona o obveznim odnosima Narodne novine 132/98., 63/08. i 134/09.). Nadalje nisu određeni kriteriji na temelju kojih davatelj koncesije daje odnosno odbija davanje privole na ugovor o osiguranju. Konačno nije jasno kome se zabranjuje koncesionaru ili vjerovniku prijenos ili “dodjela” prava trećim osobama i o kojim pravima se radi, da li o sredstvu ili predmetu osiguranja.
Odredbama čl. 38. Prijedloga, pod naslovom “Založno pravo na pravima iz ugovora o koncesiji,” uređuju se sredstva osiguranja tražbina na pravima iz ugovora o koncesiji na način:
“(1) Na pravima iz ugovora o koncesiji može se, uz suglasnost davatelja koncesije, osnovati sredstvo osiguranja tražbine (založno pravo, fiducijarni prijenos vlasništva) samo u korist financijskih institucija radi osiguranja tražbina tih institucija na temelju ugovora o kreditu.
(2) Tražbine financijskih institucija iz stavka 1. ovoga članka mogu se odnositi isključivo na financijske instrumente pribavljene u svrhu provedbe ugovora o koncesiji, a ne smiju uključivati bilo kakve druge tražbine koje financijska institucija ima u odnosu na koncesionara po bilo kojim drugim osnovama.
(3) Prije osnivanja sredstva osiguranja mora se utvrditi vrijednost prava iz ugovora o koncesije na kojima se osniva osiguranje.
(4) Na sva pitanja koja nisu uređena ovim člankom primjenjuju se odgovarajuće odredbe propisa kojima se uređuje osnivanje sredstava osiguranja tražbina.”
Način uređenja sredstava osiguranja tražbina u Prijedlogu u odnosu na recentni Zakon o koncesijama svakako predstavlja korak naprijed, iako su u Prijedlog unesene samo neke odredbe kojima se odstupa od pravila propisanih za osnivanje sredstva osiguranja, pa se dosljedno tome upućuje na odgovarajuću primjenu propisa kojima se uređuje osnivanje sredstava osiguranja tražbina. S obzirom na to bilo bi potrebno u skladu s odredbama Zakona o koncesijama i osobitostima pomorskog kao općeg dobra, urediti institut osnivanja sredstava osiguranja tražbina na pomorskom dobru, jer u praksi do sada nije funkcionirao.
Prema prijedlogu koncesionar i vjerovnik mogu na pravu iz ugovora o koncesiji osnovati bilo koje sredstvo osiguranja tražbina, sukladno važećim propisima. Međutim naslov “Založno pravo na pravima iz ugovora o koncesiji” ne odgovara sadržaju čl. 38. Prijedloga, jer je odredbom st. 1. toga članka omogućeno osnivanje bilo kojeg sredstva osiguranja tražbine sukladno propisima koji ga uređuje (Ovršni zakon – Narodne novine 139/10., 125/11., 150/11., 154/11., 12/12. i 70/12., Zakon o vlasništvu i drugim stvarnim pravima – Narodne novine 91/96., 68/98., 137/99., 22/00., 73/00., 114/01., 79/06., 141/06., 146/08., 38/09. i 153/09.) i dr.), a ne samo zaloga.
Prijedlog sadrži dva ograničenja za osnivanje sredstva osiguranja na pravima iz ugovora o koncesiji. Vjerovnik u korist kojeg se osniva sredstvo osiguranja može biti samo financijska institucija (ne i druga pravna osoba), a mogu se osigurati samo tražbine nastale u svrhu provedbe ugovora o koncesiji. Čini, se da se s ovim ograničenjima hoće spriječiti moguće zloporabe i nezakonito raspolaganje dodijeljenom koncesijom. Tome bi trebala pridonijeti i odredba o obvezi utvrđivanja vrijednosti prava iz koncesije na kojem se osniva osiguranje.
Iz odredbe o obvezi utvrđivanju vrijednosti prava koje je predmet osiguranja, prije sklapanja ugovora o osiguranju tražbine, nije vidljivo tko i na koji način utvrđuje vrijednost toga prava.