Autor: Mr. sc. Jadranko Jug
Na web stranici Ministarstva mora, prometa i infrastrukture(htpp://www.mmpi.hr) objavljen je Nacrt prijedloga Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama s nacrtom konačnog prijedloga zakona od 1. travnja 2010.godine (dalje: Nacrt ZPDML). Odmah je vidljivo da je donesena odluka o izradi novog zakona, a ne novele postojećeg Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama (“Narodne novine”, broj 158/03, 100/04, 141/06 i 38/09 – dalje ZPDML).
Takva odluka je u svakom slučaju načelno dobra, jer predstavlja pragmatično rješenje obzirom na dosadašnje tri novele ZPDML i nikada doneseni pročišćeni tekst. Jedan od problema pravnog sustava Republike Hrvatske (dalje RH) su upravo česte izmjene i dopune zakona bez donošenja pročišćenog teksta, a što u konačnici dovodi do otežanog snalaženja u zakonskom tekstu kod primjene odredbi zakona. Također je Ustavni sud RH zauzeo u svojim odlukama (primjerice u Rješenju broj: U-I-2597/2003 od 12. siječnja 2005. – “Narodne novine”, broj 11/05) stajalište da se treba primjenjivati osnovni tekst zakona sa svim izmjenama i dopunama, a ne pročišćeni tekst, što je daljnji tehnički razlog za donošenje potpuno novog zakona.
Osim navedenog pragmatičnog rješenja osnovni razlog za donošenje novog zakona je otklanjanje dvojbi i nedorečenosti koje su u svezi korištenja i zaštite pomorskog dobra kontinuirano prisutne kroz zakone koji su do sada bili u primjeni. Takvo stanje je zapravo još od donošenja Pomorskog zakonika (“Narodne novine”, broj 17/94, 74/94 i 43/96 – dalje PZ). Najveći problemi uočeni u primjeni dosadašnjih zakonskih rješenja u ZPDML i PZ odnosili su se na određivanje granice pomorskog dobra, odnosno da li se radi o deklaratornom ili konstitutivnom aktu, te da li se temeljem samog zakona stječe pravni status pomorskog dobra ili tek temeljem odluke o određivanju granice pomorskog dobra. Također je jedno od najspornijih pitanja da li se na pomorskom dobru moglo stjecati pravo vlasništva ili drugo stvarno pravo, odnosno pod kojim uvjetima i u kojem vremenskom razdoblju. Kod toga treba istaknuti i problem nasipavanja pomorskog dobra, problem procjene ulaganja u nekretnine na pomorskom dobru bivših društvenih poduzeća a koja ulaganja su procijenjena kod pretvorbe.
Postavlja se pitanje da li je objavljeni Nacrt ZPDML razriješio navedene dvojbe i da li su otklonjene dosadašnje dileme u svezi navedenih spornih pitanja. Smatramo da je za sada objavljeni Nacrt ZPDML pokušao razriješiti navedena sporna pitanja, ali po našem mišljenju postoje razlozi i za opravdanu kritiku nekih predloženih rješenja.
U Nacrtu ZPDML proširuje se pojam pomorskog dobra kroz šire određenje dijela kopna koje se smatra pomorskim dobrom (čl. 3. st. 3.), pa se tako sada navode i kupališta, mulovi, lukobrani, rive, gatovi i otočići do 4000 m². Također se naglašava što po samom zakonu čini pomorsko dobro (čl. 3. st. 2. i 3.). Prije svega smatramo da nije trebalo posebno naglašavati što čini pomorsko dobro po samom zakonu, jer navođenjem mora, te dijelova kopna (posebno morske obale) koja čini pomorsko dobro, potpuno je jasno da su određeni dijelovi kopna ex lege pomorsko dobro. Ukoliko se na taj način htjelo postići da se lakše provodi upis pomorskog dobra u zemljišne knjige (podnošenjem samo prijedloga), mišljenja smo da u slučaju kada su takvi dijelovi kopna upisani kao vlasništvo fizičkih ili pravnih osoba gruntovnice neće prihvaćati prijedloge za upis, a što je bila praksa i do sada. Nadalje, po našem mišljenju i dalje treba razlučivati funkcionalni značaj dijela kopna koje čini pomorsko dobro u naravi, od onog upisanog u zemljišnim knjigama. To znači da ako je neka nekretnina upisana u zemljišne knjige kao kupalište ili plaža, ne mora značiti i da je u svojoj punoj površini u naravi kupalište ili plaža, a samim time i pomorsko dobro.
Smatramo lošim i neprihvatljivim rješenjem da granice pomorskog dobra određuje u upravnom postupku Područni ured za katastarske poslove pri Županiji na prijedlog županijskog povjerenstva za granice pomorskog dobra (čl. 7.). Treba zadržati ranije rješenje da granice pomorskog dobra određuje Povjerenstvo za granice Ministarstva, na prijedlog županijskog povjerenstava za granice, jer se radi o upravnim postupcima od kojih ovise stvarna prava sudionika postupka. Katastar može biti stručna i tehnička pomoć, ali ne može donositi odluke od kojih ovisi primjerice pravo vlasništva. Osim toga u Nacrtu ZPDML (čl. 9.) je predviđeno kada se granica pomorskog dobra može odrediti i uže od šest metara od crte koja je vodoravno udaljena od crte srednjih viših visokih voda, pa tako i u slučaju građevina koja nisu u funkcionalnoj vezi s morem, a izgrađene su prije 16. veljače 1968., a o čemu zasigurno ne bi trebao odlučivati Područni ured za katastar.
Dobro je rješenje što Nacrt ZPDML predviđa zabilježbu u zemljišne knjige vođenja postupka određivanja granice pomorskog dobra ili granice lučkog područja luke posebne namjene, čime se postiže publicitetna funkcija tog postupka u svrhu zaštite potencijalnog pomorskog dobra, a ujedno se otklanjaju dvojbe o mogućnosti takve zabilježbe po općim propisima. Smatramo dobrim i pragmatičnim rješenjem mogućnost određivanja granice pomorskog dobra i užem dijelu kopna od šest metara od mora, a u slučaju izgrađenih građevina koje nisu u funkcionalnoj vezi s morem, a izgrađene su prije 16. veljače 1968. (s time da se u takvom slučaju ne radi o pretpostavkama kada RH postaje vlasnik nekretnine kod sužavanja već postojećeg pomorskog dobra).
U čl. 8. st. 1. Nacrta ZPDML jasno je navedeno da rješenje o određivanju granice pomorskog dobra ili granice lučkog područja luke posebne namjene je deklaratorni akt kojim se određuju nekretnine na pomorskom dobru, i temeljem kojeg se vrši upis utvrđenog pomorskog dobra u zemljišne knjige, a konstitutivni akt je samo u slučaju naknadnog proširenja ili sužavanja granice pomorskog dobra. Time se očigledno htjelo otkloniti dosadašnju dvojbu u svezi pravne naravi akta o određivanju granice pomorskog dobra. Međutim, bez obzira na takvo jasno određenje u svezi pravne naravi odluke o određivanju granice pomorskog dobra, te bez obzira na ex lege određenje pomorskog dobra, za upis u zemljišne knjige će u pravilu uvijek trebati pravomoćna odluka o određivanju granice pomorskog dobra, a samo iznimno će se moći i bez takve odluke vršiti upis pomorskog dobra u zemljišne knjige (primjerice ako se radi o nekretnini koja je u zemljišnim knjigama upisana kao plaža, mul i sl. i po nama ako se ne radi upisanom pravu vlasništva na fizičke ili pravne osobe).
Nacrt ZPDML u čl. 6. predviđa svojevrsnu legalizaciju nasipavanja mora, što je također dobro i pragmatično rješenje obzirom na veliki broj takvih slučajeva u bližoj ili daljoj prošlosti. Predviđena je opća legalizacija nasipavanja mora do stupanja na snagu Zakona o pomorskom i vodnom dobru, lukama i pristaništima (“Narodne novine”, broj 19/74, 39/75, 17/77 i 18/81 – dalje ZPVDLP) gdje se takvo nasipavanje smatra priraštajem prirodne morske obale. Nasipavanje nakon stupanja na snagu ZPVDLP, ali ne kasnije od stupanja na snagu PZ, smatra se priraštajem prirodne morske obale ako je isto nastalo na temelju građevinske dozvole i u skladu sa dokumentima prostornog uređenja. Tako nastalo kopno je vlasništvo RH, ako nije unutar granica pomorskog dobra. Sva ostala nasipavanja mora ne priznaju se i ne proizvode nikakve pravne učinke, te se mora uspostaviti prvobitno stanje. Takvo rješenje je kvalitetan pomak u odnosu na dosadašnje stanje jer se zakonodavac konačno očitovao u svezi faktične situacije u naravi te je predložio određenja rješenja zavisno od trenutka nasipavanja mora.
Čl. 128. Nacrta ZPDML pokušao je razriješiti dvojbu oko stjecanja prava vlasništva ili nekog drugog stvarnog prava na pomorskom dobru. Doktrinarno gledajući na pomorskom dobru za vrijeme važenja ZPVDLP, ZP i sada ZPDML nije niti bilo moguće stjecanje stvarnih prava, međutim u praksi su postojali slučajevi upisa prava vlasništva na nekretninama koje bi prema navedenim zakonima predstavljali nesporno pomorsko dobro. ZP u čl.1038. i ZPDML u čl 118. spominju valjani način stjecanja i upis prava vlasništva ili nekog drugog stvarnog prava na pomorskom dobru, ali niti ne pokušavaju odrediti vremenski okvir ili barem primjerice kada bi se radilo o valjanom stjecanju. Nacrt ZPDML upustio se u rješavanje ovog problema prihvaćajući realnost koja je u naravi, te su kao valjan način stjecanja vlasništva priznata stjecanja na temelju odluke tijela koje je upravljalo pomorskim dobrom ili nekog drugog tijela javne vlasti, a koje se dogodilo do 1961.(čl. 128. st. 3). U takvim slučajevima predviđena je mogućnost izvlaštenja, s time da je naša primjedba da se ta odredba o izvlaštenju izmjeni na način da se ono može provesti, a ne da je norma imperativna. Naime, u svakom konkretnom slučaju treba procijeniti interes za takvo postupanje. U svakom slučaju radi se o prvom pokušaju razrješenja ovog pitanja koje podržavamo i smatramo da je u okviru prihvatljivog.
Međutim, neprihvatljiva je odredba koja ponavlja raniju odredbu čl.118. st.2. ZPDML da će nadležni državni odvjetnik podnijeti prijedlog zemljišnoknjižnom sudu radi brisanja upisanog prava vlasništva ili drugog stvarnog prava za koje se ne može dokazati pravno valjan način stjecanja. To iz razlog što će gruntovnice kao i do sada odbijati takve prijedloge, obzirom da se u zemljišnoknjižnom postupku ne mogu utvrđivati sporne činjenice. Stoga se u takvim slučajevima treba pokrenuti parnični postupak, u kojem će nadležni državni odvjetnik dokazati da nema pretpostavki za valjano stjecanje prava vlasništva. Također je vrlo bitno jasno odrediti tko je ovlašten za pokretanje takvih postupaka, jer iz izričaja “državni odvjetnik će pokrenuti, podnijeti i sl.” sudska praksa je sklona zaključiti da je nadležno državno odvjetništvo kao stranka, a ne kao zastupnik RH koja vrši vlast na pomorskom dobru.
Na kraju smatramo da je i problem ulaganja na pomorskom dobru u nekretnine na temelju valjanog pravnog posla, a koje ulaganje je procijenjeno u društveni kapital kod pretvorbe, zadovoljavajuće riješen kroz sustav koncesije (čl. 130.).
Zaključno možemo podržati navedena rješenja koja se odnose na zabilježbu postupka određivanja granice pomorskog dobra, na mogućnost uže određivanje granice pomorskog dobra kod građevina koje nisu u funkcionalnoj vezi s morem, te u vezi sa stjecanjem prava vlasništva ili drugog stvarnog prava na valjani način na pomorskom dobru kao i u vezi procjene ulaganja u nekretnine na pomorskom dobru koja ulaganja su procijenjena kod pretvorbe društvenog kapitala.