Autor: Mr. sc. Olga Jelčić, dipl. iur. – Sutkinja Vrhovnog suda RH u mirovini
Činjenica je da dosadašnji zakoni kao i podzakonski propisi, koji su uređivali pomorsko dobro kao opće dobro od interesa za Republiku Hrvatsku, nisu sadržavali odgovarajuća pravila po kojima bi se u katastru i zemljišnim knjigama provodila sustavna i cjelovita evidencija, odnosno upis nekretnina u statusu pomorskog dobra. Taj propust je generirao u velikoj mjeri, nered, uzurpacije, bespravnu gradnju i druge načine devastiranja pomorskog dobra.
U obrazloženju Prijedloga novog Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama, koji je stupio na snagu 29. srpnja 2023. (Narodne novine 23/2023., dalje: ZPDML), između ostalog se navodi, da se u cilju zaštite pomorskog dobra smatra nužnim prvenstveno odrediti granice pomorskog dobra i upisati ga u bazu zemljišnoknjižnih podataka, što podrazumijeva evidentiranje pomorskog dobra u katastru i upis u zemljišnu knjigu.
ZPDML ne sadrži eksplicitno obvezu evidentiranja svih nekretnina u statusu pomorskog dobra u zemljišnoj knjizi i katastru. Ni Zakon o zemljišnim knjigama (NN 63/19 i 128/22) ne propisuje posebna pravila evidentiranja općeg – pomorskog dobra, osim što određuje da se opće dobro upisuje u glavnu knjigu samo ako to zatraži osoba koja na tome ima pravni interes (čl. 17 st. 4. ZZK). Stoga se evidentiranje pomorskog dobra provodi u okvirima i na način propisan ZPDML
Osnovna pravila koja se odnose na evidenciju pomorskog dobra sadržana su u odredbama čl. 10. ZPDML pod naslovom „Status i evidentiranje pomorskog dobra“, a postupak katastarskog evidentiranja i upis pomorskog dobra u zemljišnu knjigu na temelju odluke o određivanju granice pomorskog dobra odnosno lučkog područja luke posebne namjene propisan je u odredbama čl. 29. do 34. ZPDML. Posebno je odredbom čl. 87. st. 7. i 8. ZPDML regulirano evidentiranje u katastru i upis u zemljišnu knjigu lučkog područja luke otvorene za javni promet.
Status i evidentiranje pomorskog dobra (čl. 10. ZPDML)
Prema odredi čl. 10. st. 2. ZPDML odluka nadležnog tijela (suda ili upravnog tijela) kojom se utvrđuje da određena nekretnina ima status pomorskog dobra je deklaratorna. Naime, čl. 6. ZPDML su određene nekretnine koje čine pomorsko dobro po samom zakonu, pa se zato odlukom nadležnog tijela samo utvrđuje, a ne određuje, je li nekretnina, koja je predmet postupka, pomorsko dobro u smislu čl. 6. ZPDML, što je razlog da takva odluka nema učinak konstitutivnosti.
ZPDML načelno određuje da se upis pomorskog dobra provodi u zemljišnoj knjizi i katastru. Obavezno evidentiranje statusa pomorskog dobra u zemljišnoj knjizi propisano je kao preduvjet za donošenje obavijesti o namjeri davanja koncesije i odluke o posebnoj upotrebi, osim kada se posebna upotreba odnosi na gradnju građevina za potrebe tijela državne uprave i tijela koja imaju javne ovlasti (čl.10.st. 5. ZPDML).
U odredbama stavaka 7. do 10. čl. 10. ZPDML omogućeno je odstupanje od preduvjeta da status pomorskog dobra mora biti upisan u zemljišnoj knjizi za donošenje obavijesti o namjeri davanja koncesije i donošenje odluke o posebnoj upotrebi, ako je „nedvojbeno da su nekretnine koje se daju u statusu pomorskog dobra iz čl. 6. ZPDML. Jednako tako koncesija i druga prava na pomorskom dobru mogu se dati i kad nekretnina na kojoj se koncesija daje nije evidentirana u zemljišnoj knjizi kao pomorsko dobro, a ovo pod uvjetom da „nema dvojbi da se radi o pomorskom dobru po samom zakonu i da je u općoj uporabi“. To znači da u tom slučaju postojeći upisi subjektivnih prava u zemljišnoj knjizi ne utječu na postupak davanja koncesije. Međutim, nadležno tijelo u postupku za dodjelu koncesije ili drugog prava kao i u postupku inspekcijskog nadzora može po potrebi samo odlučiti kao o prethodnom pitanju, je li konkretna nekretnina pomorsko dobro. U tom postupku imaju pravo sudjelovati, kao stranke sve osobe čija su prava upisana u zemljišnoj knjizi.
Uvodno je bilo riječi o štetnim posljedicama nepostojanja cjelovitog sustavne evidencije statusa pomorskog dobra u zemljišnoj knjizi. Prema čl. 18. st. 1. ZPDML cilj utvrđivanja koji dio kopna je pomorsko dobro je evidentiranje pomorskog dobra u zemljišnoj knjizi i katastru.
Svrha upisa nekretnine koja je pomorsko dobro u zemljišnu knjigu je učiniti vidljivim da se radi o općem dobru za koje je pravni režim uređen posebnim zakonom i ne može biti objekt vlasništva ni drugih stvarnih prava. U skladu s tim je propisan preduvjet (čl.10. st.5 ZPDML), da prije donošenja obavijesti o namjeri davanja koncesije i odluke o posebnoj upotrebi pomorskog dobro treba biti evidentirano u zemljišnoj knjizi i katastru.
U slučajevima kada je zakonom propisan preduvjet postojanja upisa pomorskog dobra u zemljišnoj knjizi, kako bi se proveo postupak davanja koncesije ili nekog drugog prava, a istovremeno su dopuštene iznimke od tog pravila, te bi iznimke trebale biti precizno određene.
U odredbama čl. 10. st. 7., 8. i 9. ZPDML, omogućuje se donošenje obavijesti o namjeri davanja koncesije te davanje koncesije ili drugog prava na pomorskom dobru, koje nije upisano u zemljišnoj knjizi, s tim da se kao kriteriji za procjenu radi li se o pomorskom dobru navode nekretnine iz čl. 6. ZPDML, te dodatno procjena nadležnog tijela da je „nedvojbeno da su nekretnine koje se daju pomorsko dobro“ odnosno da „nema dvojbi da se radi o pomorskom dobru po samom zakonu“.
Način na koji se citiranim odredbama omogućuje odstupanje od općeg pravila preduvjeta postojanja upisa pomorskog dobra u zemljišnoj knjizi za donošenje obavijesti o namjeri davanja koncesije i davanje koncesije, dovodi se u pitanje svrha općeg pravila. Naime, opće je poznato da pomorsko dobro velikim dijelom nije upisano u zemljišnu knjigu, pa će u praksi iznimka postati pravilo, tj. najvećim dijelom će se koncesioniranje provoditi primjenom pravila, koja su označena kao iznimka.
Ako bi se doista htjelo postići potpunije evidentiranje pomorskog dobra, mislim da bi trebalo konkretnije odrediti koncesije (npr. s obzirom na trajanje, vrijednost i dr.) kada se može provesti postupak po navedenim pravilima. Također bi bilo korisno detaljnije odrediti kriterije za utvrđivanje da se radi o nekretnini koja je pomorsko dobro, osobito kada se radi o zahvaćanju nekretnine koja je u vlasničkom statusu.
Katastarska evidencija i upis pomorskog dobra u zemljišnoj knjizi
U Glavi III. ZPDML (čl. 29. do 34.) propisan je postupak katastarske evidencije i upis u zemljišnu knjigu nekretnine u statusu pomorskog dobra odnosno lučkog područja luke posebne namjene, koji se provodi na temelju rješenja o određivanju granice pomorskog dobra. Ovaj se postupak na odgovarajući način provodi i na upis utvrđenog lučkog područja luke otvorene za javni promet (čl. 87. st. 8. ZPDML).
Katastarska evidencija pomorskog dobra
Pravna osnova za pokretanje upravnog postupka evidentiranja pomorskog dobra i lučkog područja luke posebne namjene u katastru je izvršno rješenje ministarstva u čijem su djelokrugu poslovi pomorstva, kojim je određena granica pomorskog dobra. Postupak katastarske evidencije pomorskog dobra i lučkog područja luke posebne namjene pokreće nadležno županijsko tijelo narudžbom ovlaštenoj osobi za izradu geodetskog elaborata.
Za provedbu geodetskog elaborata u katastru, propisan je prethodni postupak njegove kontrole i potvrđivanja. Nadležno županijsko upravno tijelo obavezno je u roku od 90 dana od prijema rješenja o određivanju granice pomorskog dobra naručiti od ovlaštene osobe (čl. 43. Pravilnika o geodetskim elaboratima, NN 59/2018) izradu geodetskog elaborata. Izrađeni geodetski elaborat daje se županijskom povjerenstvu za granice pomorskog dobra na potvrdu da geodetski elaborat odgovara izvršnom rješenju kojim je određena granica pomorskog dobra.
Ministarstvo daje suglasnost na geodetske elaborate čija je provedba vezana za pomorsko dobro, za nekretnine koje su u službenim evidencijama katastra i zemljišnih knjiga upisane kao pomorsko dobro te za sve nekretnine koje predstavljaju pomorsko dobro prema članku 6. ZPDML, a još nisu upisane kao pomorsko dobro (čl. 31. ZPDML).
Upravno tijelo rješenje o određivanju granice pomorskog dobra i potvrđeni geodetski elaborat dostavlja nadležnom uredu za katastar, koji o potvrđenom geodetskom elaboratu po službenoj dužnosti obavještava upravno tijelo i nadležno općinsko državno odvjetništvo, koje je u roku od 30 dana dužno podnijeti zahtjev za provedbu geodetskog elaborata nadležnom uredu za katastar. Katastar o provedbi geodetskog elaborata odlučuje rješenjem o kojem obavještava upravno tijelo, nadležno općinsko državno odvjetništvo, a nadležnom zemljišnoknjižnom odjelu općinskog suda dostavlja prijavni list za zemljišnu knjigu, te kopiju katastarskog plana s ucrtanim dosadašnjim i novo uspostavljenim stanjem i primjerkom rješenja o određivanju granice pomorskog dobra.
Ako se geodetskim elaboratom na područjima koja do tada nisu bila evidentirana u katastru i zemljišnoj knjizi osnivaju nove katastarske čestice, te se čestice se u katastru upisuju kao pomorsko dobro, a ako se osnivaju nove katastarske čestice izvan pojasa pomorskog dobra, te se čestice u katastru upisuju kao vlasništvo Republike Hrvatske.
Upis pomorskog dobra u zemljišnoj knjizi
Na temelju prijavnog lista zemljišnoknjižni odjel nadležnog općinskog suda po službenoj dužnosti upisuje nekretnine navedene u prijavnom listu, u zemljišnu knjigu. Katastarske čestice, nastale diobom već upisane katastarske čestice, ostaju u sastavu u istog zemljišnoknjižnog uloška. Zahtjev za otpis iz tog uloška onih katastarskih čestica koje ulaze u pojas pomorskog dobra podnosi nadležno općinsko državno odvjetništvo, prema popisu katarskih čestica koji je sastavni dio geodetskog elaborata.
Upis pomorskog dobra u zemljišnu knjigu provodi se po pravilima Zakona o zemljišnim knjigama, s tim da se u vlastovnici zemljišne knjige upisuje „pomorsko dobro“ a u teretovnici zabilježbe određene zakonom (npr. zabilježba ugovora o koncesiji, o posebnoj upotrebi i dr.).
Pomorsko dobro se upisuje u zemljišnu knjigu bez tereta i bez obzira na postojeće upise u zemljišnoj knjizi (čl. 34. ZPDML). To znači da upisom pomorskog dobra u zemljišnu knjigu na određenoj katastarskoj čestici, prestaju sva ranije upisana prava počevši od vlasništva do prava koja su bila upisana u teretovnici (npr. hipoteka, pravo građenja i dr.). Mislim, da bi u tom slučaju, analogno čl. 137. st.1. Zakona o zemljišnim knjigama, koji određuje obavezu dostavljanja rješenja u zemljišnoknjižnom postupku osobi čija se knjižna prava ukidaju, trebalo nakon upisa pomorskog dobra o tome obavijestiti titulara prava koja su prestala.