Autor: Katarina Kundih mag.iur.
Talijanski Građanski zakonik (Codice civile) propisuje da pomorsko dobro uključuje morsku obalu, plaže, luke i zaljeve . Skupa s vodnim dobrom i vojnim dobrom pomorsko dobro spada u javno dobro koje pripada državi. Plovidbeni zakonik (Codice della Navigazione) proširio je obuhvat pomorskog dobra iz Građanskog zakonika te u pomorsko dobro uključio lagune, ušća rijeka koja se izlijevaju u more, kanale koji se koriste u javne pomorske svrhe te slane ili boćate vode koje su barem jedan dio godine spojene s morem. Teritorijalno more ne čini dio pomorskog dobra budući da ono kao res communes omnium ne može biti u državnom vlasništvu.
Plovidbeni zakonik određuje zabranu raspolaganja javnim dobrom koje ne može biti predmet prava trećih osoba, osim u granicama i na način propisan zakonima. Na javnom dobru može biti ustanovljeno pravo u korist privatne osobe putem akta, obično koncesije, kojeg daje država ili teritorijalna jedinica koja upravlja dobrom. U slučaju štete upravno tijelo poduzima mjere za zaštitu javnog dobra.
Koncesije u Italiji dijele se na:
- turističko – rekreativne
- za obavljanje javnih usluga
- za lučke i proizvodne usluge i aktivnosti
Dodjela nove koncesije
Nadležno tijelo, sukladno potrebi, može dozvoliti zauzimanje i korištenje, čak i isključivo korištenje, javnog dobra i dijela teritorijalnog mora na određeni period vremena.
U Plovidbenom zakoniku navedeni su uvjeti od značaja za izbor ponuditelja.
Ukoliko je podneseno više zahtjeva za koncesiju preferira se ponuditelj koji može više od drugih garantirati profitabilno korištenje javnog dobra, te prema mišljenju upravnog tijela, obavljati djelatnosti u javnom interesu. Kako bi se osigurala zaštita obalnog okoliša, za davanje novih koncesija na pomorskom dobru u turističko- rekreativne svrhe preferiraju se oni zahtjevi za davanje koncesije kojima se traži postavljanje lako uklonjivih objekata.
Do 2008. godine koncesionar kojem je istekla koncesija imao je pravo prednosti prilikom novog davanja koncesije, no ta je odredba uklonjena iz zakona temeljem pokrenutog postupka zbog povrede prava pred Europskom komisijom.
Nadležnost
Općine vrše upravne ovlasti na pomorskom dobru. Što se tiče ovlasti davanja koncesija na pomorskom dobru, one su u skladu s provedenom decentralizacijom zadnjih 30 godina prvo davane regijama, a zatim općinama na temelju načela supsidijarnosti.
Općine organiziraju svoju aktivnost većinom putem planiranja utemeljenog na urbanističkim planovima. U pojedinim slučajevima općine koje zaprime zahtjev za davanje koncesije na području koje do tada nije bilo pod koncesijom ili ukoliko planiraju takvo područje privesti namjeni opremljene plaže, trebaju regiji dostaviti prijedlog projekta. Regija tada u roku od 60 dana daje odobrenje s uvjetima za izdavanje novih koncesija.
Regije i općine nadležne su za davanje svih vrsta koncesija na pomorskom dobru uz nekoliko iznimaka.
Koncesija u lukama namijenjenim vojnoj obrani i državnoj sigurnosti, u lukama od državnog i međunarodnog gospodarskog značaja te koncesije namijenjene opskrbi izvorima energije daje središnja vlast. Lučka uprava upravlja i daje koncesije na pomorskom dobru na svom području.
Što se tiče turističkih luka, za davanje koncesija nadležne su regije.
Koncesije koje daje središnja vlast:
- Koncesije koje se daju na razdoblje dulje od 15 godina daje ministar nadležan za promet i pomorstvo.
- Koncesije čije je trajanje dulje od četiri godine i kraće od 15 godina te one kraće od četiri godine kojima bi se postavili teško uklonjivi objekti daje čelnik ”pomorskog područja” (zona marittima).
- Koncesije koje se daju na razdoblje kraće od četiri godine kada uključuju lako uklonjive objekte u nadležnosti je čelnika ”pomorskog odjela” (područje kojim upravlja lučka kapetanija te koje predstavlja hijerarhijski nižu jedinicu od pomorskog područja i najčešće ima sjedište u luci)
Decentralizacija
Ustav Republike Italije stvorio je pravni okvir za sveobuhvatnu upravnu decentralizaciju. Donošenjem dekreta 2010. godine određen je prijenos čitavog niza javnih dobara u vlasništvo teritorijalnih jedinica uz iznimku pomorskog dobra za koje se primjenjuju ograničenja zakonodavstva koje je na snazi, a posebno zaštita onih odredbi koje se odnose na tržišno natjecanje. Propisano je da pomorsko dobro može biti prenijeto na teritorijalne jedinice ako se sačuva njihovo svojstvo neotuđivosti.
Prema Ustavu Republike Italije regije donose propise koji se odnose na pomorsko dobro, a kada se radi o lukama regije dijele zakonodavne ovlasti sa središnjom vlasti. Regionalni propisi o pomorskom dobru moraju biti usklađeni s propisima središnje vlasti, te je prema talijanskom Ustavnom sudu zadaća središnje vlasti da brine o poštivanju načela konkurencije, određuje maksimalno trajanje koncesije, kao i iznos koncesije naknade.
Do 2001. godine pitanje koncesija bilo je uređeno samo Plovidbenim zakonom što je osiguravalo ujednačenost upravljanja pomorskim dobrom. Uvođenjem upravne decentralizacije te davanjem regijama isključive nadležnosti donošenja propisa na području turizma došlo je do poteškoća u upravljanju koncesijama. Naime na regijama je da upravljaju turističko rekreativnim aktivnostima, u što je uključeno i upravljanje obalnim objektima, no ostaje u nadležnosti središnje vlasti određivanje koncesijske naknade kao i osiguranje poštivanja načela konkurencije.
Trajanje koncesije i sudbina automatskog produljenja koncesija
Zakonodavni dekret iz 1993. godine propisao je trajanje koncesije od 4 godine bez obzira na prirodu i vrstu objekata predviđenih za obavljanje djelatnosti, isključujući pravo koncesionara da zatraži koncesiju na duži period. Ta je odredba izmijenjena 2001. godine produljenjem roka trajanja koncesije na 6 godina kao i uvođenjem automatskog produljenja koncesije na period od 6 godina pri svakom sljedećem isteku. Na taj način je na pomorskom dobru po samom zakonu omogućeno produljenje koncesije. Time su ovlasti upravnog tijela svedene na opoziv koncesije ”na temelju posebnih razloga vezanih uz javno korištenje mora ili iz drugih razloga javnog interesa, prema odluci upravnog tijela koje dodjeljuje koncesiju”.
2006. godine propisano je maksimalno trajanje koncesije od 20 godina te je određeno kako se prilikom odabira sljedećeg koncesionara prednost daje onom koji je prethodno bio imatelj koncesije, čime se ograničilo diskrecijsko pravo upravnog tijela na izbor koncesionara na temelju kriterija najprofitabilnijeg korištenja javnog dobra.
Dekretom iz 1993. godine uveden je institut potkoncesije, što se može odnositi na cijeloukupni koncesijski odnos kao i na pojedine djelatnosti koje su s njime povezane. To je institut koji se vrlo često koristi, posebice za objekte s manjim urbanističkim utjecajem u skladu s regionalnim propisima (primjerice za najam pedalina ili kisok). Na taj način uspostavljena je mogućnost neizravnog izvršavanja koncesija na pomorskom dobru putem stvaranja novog pravnog odnosa između koncesionara i potkoncesionara uz jedini uvijet odobrenja.
Sudska praksa
Nekoliko je presuda Državnog savjeta korespondiralo s odlukama suda EU smatrajući da načela kojima se štiti konkurencija prelaze okvire i primjenu pojedinačnih direktiva EU. Posebno, sukladno presudama Državnog savjeta, za postojanje obveze provedbe javnog nadmetanja dovoljna je činjenica da se koncesija daje na javnom dobru na kojem koncesionar obavlja gospodarsku djelatnost od koje ima financijsku korist. Postupak nadmetanja mora se temeljiti na načelima transparentnosti i nediskriminacije.
Sudska praksa uglavnom je preferirala prethodnog koncesionara u slučaju da svi zahtjevi za dobivanje koncesije osiguravaju jednako zadovoljavanje javnog interesa. Preferiranje prethodnog koncesionara uvjetovano je prethodnom provjerom jednakih gospodarsko upravljačkih sposobnosti svih konkurenata u skladu s pravom EU.
Pravo EU propisuje potrebu provođenja procedure prilikom dodjeljivanja koncesija na pomorskom dobru u skladu s načelima zabrane diskriminacije, jednakosti postupanja i transparentnosti.
Međutim, talijanska agencija za zaštitu tržišnog natjecanja (Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato) ukazivala je na potrebu otvaranja sektora putem izmjena zakonodavstva, ukidanjem automatskog produljenja koncesije te uvođenjem javnog nadmetanja kao generalnog pravila za dodjelu koncesija na plažama.
Neusklađenost nekih odredbi o dodjeli koncesija talijanskog zakonodavstva s načelima EU dovelo je do otvaranja postupka za povredu prava pred Europskom komisijom protiv talijanske Vlade zbog nepoštivanja Direktive 2006/123/EC o uslugama na unutarnjem tržištu. Predmet postupka bila je odredba talijanskog Plovidbenog zakonika kojom se daje prednost prethodnom koncesionaru prilikom dobivanja nove koncesije zbog mogućeg kršenja slobode poslovnog nastana.
Europska komisija je naglasila da pravne osobe moraju moći uživati slobodu poslovnog nastana bez da ih u tome sprječavaju nacionalni propisi kojima se nejednako tretiraju subjekti osim ako se radi o propisanim iznimkama.
Komisija je utvrdila da su uvjeti davanja koncesije određeni Plovidbenim zakonikom, iako su se primjenjivi na sve talijanske kao i strane tvrtke, favorizirali one koje su već imale koncesiju, a koje su osnovane u Italiji. Prema mišljenju Komisije, propisi koji daju prednost prethodnom koncesionaru predstavljaju ograničenje slobode poslovnog nastana, a pogotovo diskriminaciju na temelju mjesta sjedišta što je protivno čl. 49. Ugovor o funkcioniranju Europske unije (UFEU)
EK je Italiju ponovno opomenula 2010. godine budući da je u međuvremenu došlo do izmjene talijanskog zakonodavstva koje je ponovno bilo neusklađeno sa zakonodavstvom EU time da je uvedeno automatsko produljenje koncesija od 6 godina na daljnjih 6 godina. EK je utvrdila da je odredba protivna čl. 49. UFEU. Napomenuto je da takve odredbe nisu u skladu s načelom pravne sigurnosti koje zahtjeva da je pravna norma jasna te da je njezin učinak predvidljiv. 2011. godine je ta odredba ukinuta.
EK je zatvorila postupak zbog povrede prava u veljači 2012. no Italija je zakonom već iste godine predvidjela produljenje koncesija koje su tada bile na snazi do 31. prosinca 2020. godine.
2018. godine došlo je do novog produljenja koncesija do 2033. godine te je Italija zabranila općinama da pokrenu postupak izbora novih koncesionara za koncesije koje su trebale isteći, kršeći time pravo EU.
Taj automatizam produljenja koji traje 20 godina na meti je stalnih kritika EK. 3. prosinca 2020. EK je poslala Italiji službenu opomenu zbog povrede prava.
Zaključno
Čini se da je, bez obzira na niz zakonodavnih intervencija, uređenje upravljanja pomorskim dobrom u Italiji još uvijek nejasno i neujednačeno.
Direktiva o uslugama na unutarnjem tržištu propisuje da se koncesije daju privatnim subjektima putem natječaja s jasnim pravilima kako bi se osigurao transparentni postupak, pružale bolje usluge građanima i vrednovala državna imovina. Direktiva nikada nije provedena na prostoru talijanskog obalnog područja i izgrađeni objekti su i danas u rukama onih koji njima upravljaju već desetljećima, bez objave novih poziva na nadmetanje. Također, koncesijske naknade u Italiji su minimalne. Zarade obalnih koncesionara iznose oko 15 milijardi eura godišnje, a plaćanje koncesijske naknade svodi se na iznos od oko 103 milijuna eura. Zagovornici produženja koncesija do 2033. godine ističu kako bi u slučaju javnog natječaja koncesije vjerojatno dobile velike multinacionalne tvrtke na štetu talijanskih obiteljskih tvrtki koje bi na taj način bile “kažnjene”. Sagledavajući pobliže problem davanja koncesija, evidentna je činjenica da Italija daje na korištenje svoju imovinu od koje ima samo mali dio koristi. Mnogi smatraju da to zasigurno nije u javnom interesu Italije. U ovim kriznim vremenima kada bi svaki izvor zarade za državu mogao biti presudan za pomoć zemlji u oporavku, proturječno je “poklanjanje” javne imovine pod isprikom brige za male i srednje talijanske poduzetnike.
Izvori:
Benetazzo C., Gobbato S. (2017.) Concessioni balneari in Italia e Direttiva 2006/123/EC, nel contesto europeo,
URL:https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2017/596809/IPOL_STU(2017)596809_IT.pdf
Lucca M. (2020) L’affidamento, con gara, delle concessioni demaniali marittime
Ciccarelli D., Cattolico M. (2018) L’affidamento delle concessioni demaniali marittime turistico ricreative
URL:https://www.mediappalti.it/laffidamento-delle-concessioni-demaniali-marittime-turistico-ricreative/
Concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali ad usoturistico-ricreativo
URL: https://www.senato.it/service/PDF/PDFServer/BGT/01059375.pdf
Ibba F. G. Le concessioni demaniali marittime ad uso turistico-ricreativo alla luce dei principi dell’Unione Europea, doktorski rad
Marasca M. (2020), Concessioni demaniali marittime per finalità turistico- recreative
URL: https://www.calamusiuris.org/2020/12/29/demanio-concessioni/
Concessioni balneari, lo stato continua a svendere le sue spiagge (e la nostra estate)
URL: https://www.wired.it/attualita/politica/2020/07/10/concessioni-balneari-proroga-spiagge/
Concessioni balneari marittime fino al 2033
URL: https://www.altalex.com/documents/news/2020/12/27/concessioni-balneari-marittime-fino-al-2033
