Autor: Dr. sc. Dario Đerđa, Redoviti profesor, predstojnik Katedre za upravno pravo Pravnog fakulteta Sveučilišta u Rijeci
Dana 29. srpnja 2003. godine na snagu je stupio novi Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama (Narodne novine 83/23., dalje u tekstu: Zakon), kojim je Hrvatski sabor nastojao uspostaviti integralni, kvalitetni i transparentni sustav zaštite, upravljanja i korištenja pomorskog dobra u Republici Hrvatskoj. Ovim se Zakonom uređuju pojam i pravni status pomorskog dobra, zaštita pomorskog dobra, određivanje njegovih granica, evidencija i upis pomorskog dobra u katastru i zemljišnoj knjizi, imovinskopravna pitanja, upravljanje, upotreba pomorskog dobra, koncesije za gospodarsko korištenje pomorskog dobra, morske plaže, sidrišta i privezišta, pojam i razvrstaj morskih luka, lučko područje, lučke djelatnosti, luke otvorene za javni promet i osnivanje lučkih uprava, luke posebne namjene te nadzor nad provedbom ovoga Zakona.
Kako je ovim Zakonom, jednako kao i ranije važećim, pomorsko dobro utvrđeno „dobrom od općeg interesa za Republiku Hrvatsku“, kako ono uživa „osobitu zaštitu“ Republike Hrvatske, kako je „izvan pravnog prometa“, kako se na njemu „ne može steći pravo vlasništva niti druga stvarna prava po bilo kojoj osnovi“, kako ono „ne može biti predmet ugovora o zakupu niti ugovora o najmu“, kao jedno od najvažnijih pitanja koja se odnose na pomorsko dobro svakako se otvara pitanje njegove identifikacije, tj. utvrđivanja granica pomorskoga dobra (vidi članak 4. stavak 1. te članak 5. stavci 1. i 2. Zakona). Razlog je tomu što je pomorsko dobro, kao res extra commercium, dostupno upotrebi svake osobe bez ikakvog prethodnog odobrenja te svatko ima pravo, pod jednakim uvjetima, služiti se pomorskim dobrom u skladu s njegovim osobinama, prirodi i namjeni, osim kad je ovim Zakonom drukčije propisano (članak 4. stavak 5. ovoga Zakona). Slijedom toga, nitko nema pravo bez pravne osnove propisane Zakonom posebno upotrebljavati pomorsko dobro, gospodarsko koristiti pomorsko dobro, obavljati djelatnosti na pomorskom dobru, graditi i/ili obavljati druge radove i/ili zahvate u prostoru pomorskog dobra koji se prema posebnim propisima kojima se uređuje građenje ne smatraju građenjem, ograničavati i/ili isključivati opću upotrebu pomorskog dobra niti zaposjedati pomorsko dobro na bilo koji način za sebe ili drugoga (članak 12. stavak 1. Zakona). S ciljem njegova što snažnijeg očuvanja, pomorsko dobro dano je na brigu, skrb i upravljanje upravo Republici Hrvatskoj, koja je ovlaštena provoditi nadzor i poduzimati sve radnje radi zaštite pomorskog dobra, čak i kada je briga o zaštiti ovoga dobra povjerena drugoj osobi javnog prava ili osobi (ustanovi) s javnim ovlastima (članak 4. stavci 2. i 3. Zakona). U Zakonu o pomorskom dobru i morskim lukama Republika Hrvatska se višekratno ističe kao nositelj vlasti i upravljanja nad pomorskim dobrom te je u nekoliko navrata taksativno naznačeno koje su zadaće Republike Hrvatske u svezi s upravljanjem pomorskim dobrom, obveza Republike Hrvatske voditi brigu o pomorskom dobru te odgovornost Republike Hrvatske za zaštitu ovoga dobra (vidi članak 4. stavci 1., 2. i 4. te članak 9. stavci 1. i 2. Zakona).
Zakonom o pomorskom dobru i morskim lukama propisano je kako „pomorsko dobro čine unutarnje morske vode i teritorijalno more, njihovo dno, podzemlje i podmorje te dio kopna koji je po svojoj prirodi namijenjen općoj upotrebi i koji je određen takvim, kao i sve što je s tim dijelom kopna trajno spojeno na površini ili ispod nje i čine ga nekretnine koje su po prirodnim obilježjima, izgledu, namjeni, položaju i načinu upotrebe: morska obala, morske plaže, sprudovi, rtovi, hridi, grebeni, otočići koje za vrijeme nevremena prekrivaju najveći valovi, žala, luke, lukobrani, rive, molovi, valobrani, nasipi, privezišta, gatovi, morske solane, ušća vodotoka koji se izlijevaju u more i kanali spojeni s morem, uključujući i građevine koje su trajno povezane s pomorskim dobrom i njegova su pripadnost“ (članak 6. stavak 1. Zakona).
Granicu pomorskog dobra na moru čini vanjska granica teritorijalnog mora Republike Hrvatske (članak 6. stavak 5. Zakona) i ona u praksi ne izaziva mnogo polemike. Međutim, više problema može se očekivati u svezi s određivanjem kopnenog dijela pomorskoga dobra, koji čini „pojas kopna uz more koji je po svojoj prirodi u neposrednoj vezi s morem i prema namjeni i načinu upotrebe služi uobičajenom korištenju i upotrebi mora kao općeg dobra, a širok je najmanje šest metara od crte srednjih viših visokih voda mjereno vodoravno“. Crtu srednjih viših visokih voda utvrđuje Hrvatski hidrografski institut. Pomorsko dobro, ujedno, čine i sve nekretnine u obuhvatu lučkoga područja (članak 6. stavci 3., 4. i 6. Zakona). Određivanje kopnenog dijela pomorskoga dobra u praksi može biti posebno sporno, jer se utvrđivanjem nekog zemljišta ili dijela zemljišta pomorskim dobrom izravno utječe na stvarnopravni status tog zemljišta, ono se izuzima iz stvarnopravnog režima te postaje zemljište izvan pravnoga prometa, na kojemu se ne može steći niti pravno vlasništva ni druga stvarna prava. Pravo vlasništva jedno je od temeljnih ustavnih vrednota u Republici Hrvatskoj te je izričito zajamčeno Ustavom Republike Hrvatske, kojim je, ujedno, propisano kako je ograničiti ili oduzeti vlasništvo dopušteno samo kada je to u interesu Republike Hrvatske i uz naknadu tržišne vrijednosti (vidi članak 48. stavak 1. te članak 50. stavak 1. Ustava Republike Hrvatske, Narodne novine, br. 85/10. i 5/14.). Stoga, pri utvrđivanju granica pomorskog dobra svakako u vidu treba imati ove ustavne odredbe, što je Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama očekivano učinio, propisujući pravo na naknadu po propisima o izvlaštenju vlasniku nekretnine na koju se proširuje prostor pomorskog dobra u dubinu kopna (vidi članak 10. stavci 11. i 12. Zakona).
Zakonom o pomorskom dobru i morskim lukama propisano je kako se upis statusa pomorskog dobra provodi u zemljišnoj knjizi i katastru (članak 10. stavak 3. Zakona), čime se osnažuje povjerenje građana i poduzetnika u zemljišne knjige i podatke upisane u njih. No, pri samome postupku utvrđivanja pomorskoga dobra, u praksi, na žalost, mogu se očekivati određene poteškoće koje nisu izbjegnute zakonskim odredbama, unatoč upozorenjima koja su se prije njegova donošenja iznosila u pravnoj literaturi.
U prvome redu valja upozoriti kako je ovim Zakonom kopneni dio pomorskog dobra definiran kvalitativno, a u kvantitativnom pogledu ipak nedovoljno precizno. Utvrđeno je kako kopneni dio pomorskog dobra čini „pojas kopna uz more koji je po svojoj prirodi u neposrednoj vezi s morem i prema namjeni i načinu upotrebe služi uobičajenom korištenju i upotrebi mora kao općeg dobra, a širok je najmanje šest metara od crte srednjih viših visokih voda mjereno vodoravno“. Dakle, zakonodavac je ponajprije utvrdio kako je kopneni dio pomorskog dobra kopneni pojas koji se nalazi uz more. S ciljem jasnijega definiranja ovoga pojma, preciznije je odredio funkciju pomorskoga dobra, naznačivši kako ono po svojoj prirodi mora biti u neposrednoj vezi s morem te prema namjeni i načinu upotrebe treba služiti uobičajenom korištenju i upotrebi mora kao općeg dobra. Iz ove definicije treba zaključiti kako je kopneni dio pomorskog dobra pojas kopna uz more, koji svakoj osobi treba omogućiti koristiti se morem, koje joj, kao opće dobro, treba biti dostupno.
Međutim, utvrđivanje je li neki dio zemljišta „po svojoj prirodi u neposrednoj vezi s morem“ te služi li takav dio zemljišta prema svojoj „namjeni i načinu upotrebe uobičajenom korištenju i upotrebi mora kao općeg dobra“, podložno je slobodnoj procjeni donositelja takve odluke.
Vjerojatno, svjestan ovoga izazova, zakonodavac je pokušao dodatno precizirati opseg kopnenog dijela pomorskoga dobra propisavši kako je ono široko „najmanje šest metara od crte srednjih viših visokih voda mjereno vodoravno“. Iz takve je odredbe razvidna želja zakonodavca maksimalno zaštititi pomorsko dobro te u najvećoj mjeri onemogućiti njegovo umanjenje, a što je svakako hvale vrijedan pristup. Stoga je ono u Zakonu određeno ne samo opisom područja, već i njegovom funkcijom, tj. svrhom, te najmanjom dopuštenom prostornom udaljenošću od crte srednjih viših visokih voda.
Svrha i cilj određivanja statusa pomorskog dobra je utvrditi koji je dio kopna pomorsko dobro sukladno odredbama Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama, a kako bi se status pomorskog dobra upisao u zemljišnu knjigu i katastar. Granicu pomorskog dobra na kopnu čini crta koja razgraničuje pojas kopna koji je pomorsko dobro od kopna u stvarnopravnom režimu, dok granicu lučkog područja čini crta kojom se definira pojas kopna i mora koji čini luku posebne namjene (vidi članak 18. stavci 1. do 3. Zakona). Granicu pomorskog dobra i granicu lučkog područja luke posebne namjene u upravnom postupku određuje Ministarstvo rješenjem, na prijedlog Županijskog povjerenstva za granice pomorskog dobra (članak 20. stavak 1. Zakona). Pri određivanju granice sva tijela uključena u postupak donošenja ove odluke moraju voditi računa ima li konkretna nekretnina status pomorskog dobra po svom položaju, izgledu, namjeni, prirodnim obilježjima i uobičajenom načinu upotrebe (članak 10. stavak 1. Zakona). Pri tome Zakon izričito naglašava kako je prilikom izrade prijedloga granice pomorskog dobra Županijsko povjerenstvo dužno prijedlogom u cijelosti obuhvatiti kopno koje je po svojoj prirodi u neposrednoj vezi s morem, kopno koje je po svojim prirodnim obilježjima i izvornom statusu nekretnine pomorsko dobro, te mora voditi računa o prirodnim obilježjima. Pri formiranju zemljišne čestice koja će predstavljati pomorsko dobro Županijsko povjerenstvo u obzir može uzeti morski rub ceste s pripadajućim zemljištem i površinama kako su definirani posebnim propisom kojim se uređuju ceste ili kopneni rub šetnice, a ako zbog prirodnog izgleda dijela kopna za koji se predlaže granica pomorskog dobra u obzir nije moguće uzeti morski rub ceste niti kopneni rub šetnice, granica pomorskog dobra može se predložiti tako da slijedi kopnenu katastarsku među prve obalne katastarske čestice koja graniči s česticom pomorskog dobra, vodeći računa o povijesnim katastarskim i zemljišnoknjižnim podacima o nekretninama, kao i podacima o nekretninama čijim cijepanjem su one nastale, a sve radi utvrđivanja izvornog statusa nekretnine od osnutka katastra, kako se na nekretnini koja je oduvijek pomorsko dobro ne bi povlačenjem granice ukidao ovaj status (članak 21. stavci 2. do 4. ovoga Zakona). Ovakav pristup zakonodavca ukazuje na namjeru zaštite zemljišta koje se nalazi uz more i koje je po svojoj prirodi u neposrednoj vezi s morem i prema namjeni i načinu upotrebe služi uobičajenom korištenju i upotrebi mora kao općeg dobra te svakako ide u prilog očuvanju ovog vrijednog resursa.
Međutim, propisani postupak utvrđivanja statusa neke nekretnine pomorskim dobrom, posebno materijalne pretpostavke koje neka nekretnina treba ispuniti da bi bila utvrđena pomorskim dobrom, izravno se kose s odredbom Zakona koja propisuje kako odluka suda ili upravnog tijela kojom se utvrđuje status nekretnine kao pomorskog dobra ima deklaratorni učinak (članak 10. stavak 2. Zakona).
Deklaratorni učinak imaju sudske odluke i upravni akti koji utvrđuju postojanje određenoga pravnoga statusa ili odnosa. Kako Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama propisuje da se granica kopnenog dijela pomorskoga dobra proteže najmanje šest metara od crte srednjih viših visokih voda mjereno vodoravno, nije precizno utvrđeno potpada li zemljište koje je udaljeno više od šest metara u opsegu pomorskoga dobra ili nije, već se ovo treba utvrditi u svakom konkretnom slučaju, ovisno o tome je li takvo zemljište po svojoj prirodi u neposrednoj vezi s morem te služi li ono prema namjeni i načinu upotrebe uobičajenom korištenju i upotrebi mora kao općeg dobra. Dakle, nesporno je kako je svo zemljište koje se nalazi u dosegu šest metara mjereno vodoravno od crte srednjih viših visokih voda pomorsko dobro. No, treba li pomorsko dobro na konkretnoj mikrolokaciji biti prošireno u kopno više od šest metara od crte srednjih viših visokih voda procjenjuje se u postupku utvrđivanja granice pomorskog dobra. Upravo stoga, odluka suda ili upravnog tijela kojom se utvrđuje status nekretnine kao pomorskog dobra imati će konstitutivan učinak kada god pomorsko dobro obuhvaća zemljište koje se nalazi u kopnu više od šest metara od crte srednjih viših visokih voda mjereno vodoravno, što znači da će takvo zemljište steći status pomorskoga dobra početkom važenja takve odluke, a ne stupanjem na snagu zakona koji je utvrdio pomorsko dobro, što bi bio slučaj da takva odluka ima deklaratoran učinak. O ovome je već pisano u osvrtu „Neka otvorena pitanja o određivanju granica pomorskoga dobra u svjetlu Prijedloga Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama“ objavljenome na ovom Portalu u veljači ove godine, no zakonodavac nije akceptirao ovu pravnodoktrinarnu razliku, kao niti predlagatelj, što je razvidno iz obrazloženja P.Z. 439 Konačni prijedlog Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama, str. 107. i 112.
S druge strane, treba upozoriti na odredbu ovoga Zakona koja ide u potpuno suprotnom smjeru te dopušta predlaganje granice pomorskog dobra u širini manjoj od zakonskog minimuma, čime se dopušta stvarno smanjenje pomorskoga dobra. Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama propisuje da se granica pomorskog dobra može predložiti tako da obuhvaća pojas kopna uz more u širini manjoj od minimuma propisanog ovim Zakonom, pri čemu Županijsko povjerenstvo za granice u obzir može uzeti morski rub ceste s pripadajućim zemljištem i površinama kako su definirane posebnim propisom kojim se uređuju ceste ili morski rub građevine i sastavnog dijela građevine koja prema obilježjima, vremenu, načinu i svrsi gradnje predstavlja povijesnu, kulturnu ili vjersku građevinu, koja je vidljiva na državnoj snimci iz zraka iz 1968. godine (članak 22. ovoga Zakona). Ovdje je zakonodavac, za pretpostaviti je, nastojao riješiti status zgrada koje se nalaze na udaljenosti manjoj od šest metara od crte srednjih viših visokih voda mjereno vodoravno, a koje su u vrijeme njihove gradnje izgrađene sukladno važećoj zakonskoj regulativi, što je svakako dobra intencija rješavanja pravnoga statusa ovih zgrada. Međutim, postavlja se pitanje zašto se ovdje zakonodavac ograničio jedino na građevine koje imaju povijesnu ili kulturnu vrijednost, odnosno vjersku namjenu, umjesto da je proširio primjenu ove odredbe na sve građevine koje su zakonito izgrađene u vrijeme njihove gradnje. Nesporno je da se pomorsko dobro kao vrijedan resurs treba očuvati. Međutim, jednako je nesporno kako se treba akceptirati pravni status postojećega zakonitoga stanja koje se zatiče u vrijeme promjene propisa. Ovom odredbom svakako će se riješiti dio postojećih problema s kojima se susreću stvarni vlasnici zgrada na pomorskom dobru, kao i tijela koja su uključena u upravljanje i vođenje brige o pomorskom dobru, no dio spornih pitanja i dalje će, na žalost, ostati neriješen.
Kako je zakonodavac želio što je više moguće zaštititi pomorsko dobro razvidno je i iz odredbe kojom je propisao kako je upravo evidentiranje pomorskog dobra u zemljišnoj knjizi preduvjet za donošenje obavijesti o namjeri davanja koncesije i donošenje odluke o posebnoj upotrebi pomorskoga dobra, osim za upotrebu pomorskog dobra koja može uključivati gradnju građevina na pomorskom dobru za potrebe tijela državne uprave ili pravnih osoba koje imaju javne ovlasti (potrebe obrane, unutarnjih poslova, sigurnosti plovidbe, zaštite od štetnog djelovanja vode, zaštitu prirode i okoliša i drugih sličnih potreba), u kojem slučaju zemljišna čestica na kojoj će se graditi ove građevine u zemljišnoj knjizi ne mora biti evidentirana kao pomorsko dobro (članak 10. stavak 5. Zakona). Time zakonodavac uvjetuje dodjelu koncesija na pomorskom dobru i davanje pomorskog dobra na posebnu upotrebu prethodno utvrđenim statusom zemljišta na kojemu se koncesija, odnosno pravo posebne upotrebe treba obavljati, čime se pomorsko dobro u praksi, svakako, dodatno štiti.
Međutim, spornim se mogu pokazati odredbe Zakona koje dopuštaju dodjelu koncesije, odnosno davanje zemljišta na posebnu upotrebu i bez upisanoga statusa pomorskog dobra u zemljišnoj knjizi „ako je nedvojbeno da su nekretnine koje se daju u koncesiju u statusu pomorskog dobra“ ili „ako nema dvojbi da se radi o pomorskom dobru po samom zakonu“.
Zakonodavac pojašnjava kako se formulacija „ako nema dvojbi da se radi o pomorskom dobru po samom zakonu“ osobito treba primijeniti na postojeće luke, plaže, lukobrane, gatove, molove i druge dijelove morske obale čija oznaka kulture odnosno namjene upućuje na to da se radi o pomorskom dobru po samom zakonu i koje je u općoj uporabi, neovisno o upisu u zemljišnoj knjizi. Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama, koji je ranijim odredbama ukazao na namjeru stroge i evidentne zaštite pomorskoga dobra, ovdje radi zaokret te se zadržava na razini vjerojatnosti, pozivajući se na „nedvojbenost“ pravnoga statusa.
Takav pristup protivan je pravnoj sigurnosti te bi se mogao primijeniti jedino na kopneni dio pomorskog dobra koji je širok najviše šest metara od crte srednjih viših visokih voda mjereno vodoravno, dok bi njegova primjena u svim drugim slučajevima predstavljala ugrozu pomorskoga dobra.
Ista primjedba odnosi se i na odredbu ovoga Zakona koja propisuje kako će u postupku dodjele koncesija ili drugog prava, kao i u postupku inspekcijskog nadzora, nadležno tijelo, po potrebi, kao prethodno pitanje, samo riješiti je li neka nekretnina pomorsko dobro, pri čemu kao stranke u postupku trebaju sudjelovati sve osobe upisane u zemljišnoj knjizi. Iako u postupku inspekcijskog nadzora ovakvo, paušalno, shvaćanje pomorskoga dobra štiti zemljište koje je potencijalno pomorsko dobro, ono se svakako kosi sa svim elementima pravne sigurnosti, posebno pravima osoba kojima se određuju kakve inspekcijske mjere. Ne treba zaboraviti niti mogućnost obnove upravnoga postupka bez vremenskog ograničenja u svim slučajevima kada se rješenje temelji na prethodnom pitanju, a nadležni sud ili upravno tijelo o tom pitanju kasnije odluče u bitnim točkama drukčije uz to povezano pravo stranke na naknadu štete(članak 123. stavak 2. točka 3. te članak 132. Zakona o općem upravnom postupku, Narodne novine, br., 47/09. i 110/21.)
Za zaključiti je kako je intencija zakonodavaca svakako bila da se novim Zakonom o pomorskom dobru i morskim lukama dodatno zaštiti pomorsko dobro, čuvajući ga tako kao vrijedan resurs Republike Hrvatske i svih hrvatskih građana za buduće naraštaje. Unatoč sadržajnom unaprjeđenju nekih instituta u ovome Zakonu, u njemu se i dalje susreću pravnodoktrinarne pogreške, ali i rješenja koja se protive temeljnim pravnim postulatima. Ovdje se u prvome redu misli na deklaratoran učinak odluke o utvrđivanju statusa pomorskoga dobra na svim zemljištima koja se nalaze unutar kopna više od šest metara od crte srednjih viših visokih voda mjereno vodoravno, na ispuštanje nekih postojećih i zakonito izgrađenih građevina na pomorskom dobru izvan zakonske regulacije, kao i na dopuštanje dodjele koncesije i posebne upotrebe pomorskoga dobra na zemljištima koja nemaju utvrđen status pomorskoga dobra, ako je primjenjivaču pravne odredbe „nedvojbeno“ da neka čestica čini pomorsko dobro.