Autor: Loris Rak, dipl.iur. član Užeg povjerenstva MMPI za izradu Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama
Pomorsko dobro je opće dobro od interesa za Republiku Hrvatsku, koje ima njezinu osobitu zaštitu, a upotrebljava se ili koristi pod uvjetima i na način Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama (“Narodne novine” br. 158/03, 100/04, 141/06, 38/09 – u daljnjem tekstu: ZPDML).
Pomorsko dobro može biti u općoj ili posebnoj uporabi, a može se i gospodarski koristiti za obavljanje gospodarske djelatnosti.
Pored opće uporabe pomorskog dobra, koja je svojstvena stvarima u režimu općeg dobra, dijelovi pomorskog dobra mogu se upotrebljavati, odnosno gospodarski koristiti samo na temelju koncesije.
Dakle koncesija predstavlja pravni institut koji uređuje posebnu uporabu i gospodarsko korištenje dijelova pomorskog dobra.
Koncesiju ZPDML definira kao pravo kojim se dio pomorskog dobra djelomično ili potpuno isključuje iz opće upotrebe i daje na posebnu upotrebu ili gospodarsko korištenje fizičkim i pravnim osobama, sukladno prostornim planovima.
Postupak davanja koncesije na pomorskom dobru bio je uređen odredbama ZPDML koji se primarno primjenjivao na postupke davanja koncesije na pomorskom dobru, uz supsidijarnu primjenu Zakona o koncesijama (“Narodne novine” br. 89/92 –u daljnjem tekstu ZK/92).
Međutim, stupanjem na snagu novog Zakona o koncesijama (“Narodne novine” br. 125/08 – u daljnjem tekstu: ZK/08) 1. siječnja 2009. godine u bitnome mijenja zakonodavni okvir koji uređuje postupke dodjela koncesija.
Potrebu za izmjenom zakonodavnog okvira Vlada Republike Hrvatske, kao predlagač Zakona, vidjela je u nesuvislom sustavu kojeg su činili Zakon o koncesijama iz 1992. godine te čak četrdesetak posebnih propisa (dvadeset zakona i isto toliko podzakonskih akata) koji sadrže različita pravila u postupcima davanja koncesija.
Vlada Republike Hrvatske navodi u obrazloženju prijedloga ZK/08 da je cilj donošenja novog zakonskog rješenja upravo stvaranje novog, efikasnijeg zakonodavnog okvira u području koncesija u svrhu stvaranja pozitivnih učinka na hrvatsko gospodarstvo. To u svrhu povećanja transparentnost primjenom prvenstveno jedinstvenog postupaka kod dodjele koncesija i jedinstvene pravne zaštite za sve sudionike u postupku dodjele koncesija.
Dakle, za zaključiti je da je intencija zakonodavca prilikom donošenja ZK/08 među ostalim bila i namjera usklađivanja različitih postojećih postupaka davanja koncesija i osiguranje jedinstvene primjene pravila postupcima davanja koncesije. Tu se posebno ističe i jedinstvenost pravne zaštite koja se trebala osigurati provedbom po pravilima koja uređuju javnu nabavu.
ZK/08 svojim je odredbama obuhvatio i koncesije koje se daju na pomorskom dobru navodeći izričito čak devetnaest različitih područja i različitih djelatnosti za koje se može dati koncesija, među kojima je i pomorsko dobro.
Iako ZK/08 predviđa da se uvjeti, postupak, način i druga pitanja od značaja za davanje koncesija za pojedino područje ili djelatnost iz stavka 1. ovog članka uređuju posebnim zakonom, za zaključiti je da se predmetna norma trebala tumačiti samo za slučajeve naknadnih zakonskih propisa koja zbog specifičnosti područja ili djelatnosti opravdavaju odstupanje od postupka davanja koncesija prema ZK/08. Tu bi svakako trebalo smatrati i pomorsko dobro, kao specifično područje koje opravdava intervencije u posebnom zakonu glede odstupanja od prilično rigidnih propisa ZK (npr. zabrana ugovaranja podkoncesije).
Valja istaknuti da cijelo vrijeme važenja ZK/08 nije došlo upravo do usklađivanja ZPDML sa tim krovnim zakonom.
Sada očekujemo stupanje na snagu novog Zakona o koncesijama kojega je donio Hrvatski sabor 7. prosinca, 2012.
Nadalje, kako ZK/08 u svojim prijelaznim odredbama nije abrogirao pojedine odredbe ZPDML koje uređuju postupak davanja koncesija, stvorio se svojevrsni dualizam propisa po kojima se provodi postupak davanja koncesija na pomorskom dobru.
Sporovi glede primjene zakona po načelima lex specialis s jedne, odnosno lex posterior s druge strane, izazivaju konfuziju i nesnalaženje davatelja koncesija, ali još bitnije i pravnu nesigurnost ponuditelja u tim postupcima.
To je dovelo u situaciju davatelje koncesija da u praktičnoj primjeni zakonskih odredbi stvaraju svojevrsne “hibridne akte” pozivajući se i primjenjujući istodobno zakonske propise koji su u svom sadržaju neusklađeni ili pak kontradiktorni.
Iako po mišljenju autora derogacija odredbi ZPDML u postupku davanja koncesija na dijelovima pomorskog dobra proizlazi iz tumačenja članka 46. ZK/08, i u postupcima davanja koncesije na dijelovima pomorskog dobra većina davatelja koncesije primjenjuje prvenstveno odredbe ZK/08, takvo shvaćanje nije prihvaćeno od tijela koja su trebala biti upravo provodioci jedinstvenosti pravne zaštite.
Tako valja istaknuti da je u svom dopisu Klasa: 053-01/11-01/11, Ur.broj: 354-01/11-4 od 14. ožujka 2011. godine Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave obavijestila ministarstva nadležna za more, upravu i financije o zauzetom pravnom shvaćanju da to tijelo nije nadležno za odlučivanje o žalbama u postupcima dodjele koncesija na dijelovima pomorskog dobra. To stoga što navedeno tijelo drži da je ZPDML lex specialis u postupku dodjeljivanja koncesija na pomorskom dobru i morskim lukama, pa da je za sve sporove u vezi odluka o koncesiji nadležno ministarstvo nadležno za more (u daljnjem tekstu: Ministarstvo).
Navedeno tumačenje, po mišljenju autora, u cijelosti je zanemarilo ciljeve zakonodavca koji su se željeli postići donošenjem novog ZK/08 i očito da Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave nije uopće razmatrala obrazloženje za donošenje novog ZK/08 niti primijenilo teleološko tumačenje toga zakona.
Naime, u obrazloženju konačnog prijedloga ZK/08, predlagatelj Zakona navodi da odredbe koje uređuju obveze davatelja koncesije u pogledu još efikasnijeg nadzora, a određene novim Zakonom o koncesijama, uskladit će se u posebnim propisima kojima se uređuju koncesije do dana početka primjene Zakona o koncesijama.
Predlagatelj nastavlja da će se posebni (sektorski) zakoni i podzakonski akti uskladiti se s novim Zakonom o koncesijama i pravnom stečevinom EU. Posebnim zakonima (lex specialis) bit će moguće, u skladu s novim Zakonom o koncesijama, urediti dva pitanja u ovlasti primjene tog zakona: prvo, pitanje sadržaja koncesije, tj. pitanje što se može dati u koncesiju, tj. koji javni radovi i koje usluge se mogu dati u koncesiju (a ne i kako), i drugo pitanje, tko odlučuje da se uopće daje koncesija i tko je daje (odgovornost za politiku koncesija u području primjene tog posebnog zakona), kad se ocijeni da je u tom dijelu potrebna posebna regulativa u odnosu na Zakon o koncesijama.
I, konačno, valja istaknuti da predlagatelj ističe kako se posebnim (sektorskim) zakonima neće moći uređivati pitanja postupka davanja ugovora o koncesiji, niti pravna zaštita iz koncesijskih sporova na drugačiji način od onog određenog u novom krovnom zakonu o koncesijama.
Očito da mišljenje Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave u citiranom dopisu nije na tragu ispunjenju ciljeva zbog kojih je ZK/08 donesen. Dapače, u citiranom dopisu Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave ukazuje na dosljednost u svom shvaćanju kada analizira svoje postupanje u postupcima davanja koncesije prema tada važećem Zakonu o komunalnom gospodarstvu (“Narodne novine” br. 36/95, 70/97, 128/99, 57/00, 129/00, 59/01, 26/03, 82/04, 110/04, 178/04, 38/09 – u daljnjem tekstu: ZKG), gdje je također otklonila svoju nadležnost prema ZK/08 sve do izmijene ZKG kojim se isti naknado uskladio s odredbama ZK.
Pravno shvaćanje o primarnoj primjeni odredbi ZPDML u donosu na ZK/08 kad se rješava o davanju koncesije očito je prihvatilo i Ministarstvo.
Naime, jedan od najrecentnijih upravnih akata Ministarstva iz kojih proizlazi pravno shvaćanje o primjeni ZPDML kao lex specialis odnosi se na rješenje Ministarstva o poništenju Odluke Županijske skupštine Primorsko-goranske županije o odabiru najpovoljnijeg ponuditelja za koncesiju za gospodarsko korištenje dijela pomorskog dobra, Klasa: UP/II-342-01/12-01/84, ur.broj: 530-04-12-6 od 8. studenoga 2012. godine.
Ne želeći ulaziti u meritum drugostupanjskog rješenja, jer je upravni postupak još u tijeku, autor smatra potrebnim istaknuti da Ministarstvo kao drugostupanjsko tijelo rješavajući po žalbi na odluku davatelja koncesije o odabiru najpovoljnijeg ponuditelja uopće nije primjenjivalo odredbe ZK/08 kao postupovni izvor prava u rješavanju o ovoj upravnoj stvari.
Dapače, Ministarstvo poziva na nedostatke i u izostanku nalaza i mišljenja Stručnog tijela za ocjenu ponuda za koncesiju. Međutim, takvo tijelo uopće i nije ustrojeno kod davatelja koncesije jer je isti primjenom odredbi ZK/08 formirao Stručno povjerenstvo za koncesije. Valja naglasiti da razlika između tih tijela nije samo terminološka, već je djelokrug njihovih poslova drukčije normiran ZK/08 i Uredbom o postupku davanja koncesije na pomorskom dobru.
Pri tom, zanimljivo je da se Ministarstvo u drugostupanjskom rješenju uopće ne osvrće na činjenicu da je davatelj koncesije postupka započeo i proveo upravo po odredbama ZK/08.
Dapače, Ministarstvo u drugostupanjskom rješenju nije poništilo odluku o odabiru najpovoljnijeg ponuditelja zbog pogrešne primjene prava, već prvenstveno zbog pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja. Pritom je u uputi prvostupanjskom tijelu naložilo daljnje postupanje prema odredbama ZPDML po već pristiglim ponudama.
Dakle, sudionici u postupku dovedeni su u situaciju da je upravni postupak započeo po jednom zakonu – ZK/08, a dovršava se po drugom zakonu ZPDML.
Stoga ovaj primjer veoma realistično ukazuje na latentno postojeće stanje pravne nesigurnosti i nereda u dualističkoj primjeni propisa u postupcima davanja koncesije na dijelovima pomorskog dobra.
Očekuje se da će najavljena izmjena ZPDML ukloniti ove suprotnosti u pozitivnim propisima te nered u njihovoj primjeni, no legislativni proces ima svoj vremenski tijek. U međuvremenu, bilo bi svrsishodno ukloniti ove razlike u tumačenjima propisa, u čemu najveća odgovornost leži upravo na tijelima koja su dužna osiguravati pravnu zaštitu.
Nadamo se da će tu odgovornost i preuzeti.