Portal pomorsko dobro prenosi izdvojen dio i mišljenje suca Vrhovnog suda Republike Hrvatske dr.sc. Jadranka Juga „ Pravna priroda odluke o utvrđivanju granice pomorskog dobra“ (7.1.1.1) a koje je objavljeno u njegovoj novoj knjizi : Nekretnine u posebnom pravnom statusu s posebnim osvrtom na pomorsko dobro ( IUS-INFO) – LEXPERA , 2025.
dr. sc. Jadranko Jug, sudac Vrhovnog suda
Pravna priroda odluke o utvrđenju granice pomorskog dobra
ZPDML određuje pomorsko dobro kroz vodenu, podmorsku i kopnenu komponentu.[1] Svi raniji propisi počevši od ZPVDLP-a razlikovali su navedene tri osnovne sastavnice pomorskog dobra.[2] Kopnenu komponentu prema pozitivnom propisu čini dio kopna koji je po svojoj prirodi namijenjen općoj uporabi ili je proglašen takvim, kao i sve što je s tim dijelom kopna trajno spojeno na površini ili ispod nje, a čine ga nekretnine koje su po prirodnim obilježjima, izgledu, namjeni, položaju i načinu upotrebe:; morska obala, morske plaže, sprudovi, rtovi, hridi, grebeni, otočići koje za vrijeme nevremena prekrivaju najveći valovi, žala, luke, lukobrani, rive, molovi, valobrani, nasipi, privezišta, gatovi, morske solane, ušća vodotoka koji se izlijevaju u more i kanali spojeni s morem, uključujući i građevine koje su trajno povezane s pomorskim dobrom i njegova su pripadnost.[3] ZPDML u određenju pomorskog dobra određuje najmanji i nesporni dio morske obale te najmanju širinu kopnene komponente pomorskog dobra[4] te izrijekom određuje da su pomorsko dobro sve nekretnine u obuhvatu lučkog područja[5]. ZPDML je po prvi puta izrijekom obuhvatio i nekretnine koje su pomorski svjetionici kao dio pomorskog dobra.[6]
Doktrinarno gledajući, ušća vodotoka koji se izlijevaju u more i kanali spojeni s morem, također bi pripadali u vodenu i podmorsku komponentu pomorskog dobra, a ne u kopnenu komponentu kako to navodi ZPDML. Također u ZPDML-u postoji određena kontradiktornost u svezi posebnog navođenja plaža, luka, nasipa i sl. kao dijela pomorskog dobra pored morske obale, jer iz definicije morske obale (dio kopna funkcionalno povezan s korištenjem mora) bi proizlazilo da morsku obalu čine također plaže, luke, nasipi i sl. Stoga kopnenu komponentu pomorskog dobra ili nekretnine u pravnom statusu općeg dobra u pravnom sustavu RH čini morska obala, u koju smatramo da bi se moglo uključiti i neke nekretnine koje se posebno navode uz morsku obalu, jer su to dijelovi kopna u funkcionalnoj vezi s korištenjem mora. Osnovna doktrinarna pitanja koje se kontinuirano pojavljuju u svezi utvrđenja nekretnina koje čine pomorsko dobro odnose se na način utvrđenja takvih nekretnina, te da li se pravni status pomorskog dobra stječe temeljem zakona ili odlukom nadležnog tijela, te na kraju da li je odluka o određivanju granice pomorskog dobra deklaratorne ili konstitutivne naravi.
Prema čl. 50. st. 6. PZ-a granice pomorskog dobra utvrđivale su se samo u slučaju dvojbe, a odluku o tome donosila je Vlada RH. Prema pozitivnom propisu granice pomorskog dobra i lučkog područja luke posebne namjene utvrđuje Ministarstvo na prijedlog županijskog povjerenstva za granice.[7] Vidljivo je da pozitivni propis više ne predviđa utvrđivanje granice pomorskog dobra samo u slučaju dvojbe (isto tako i raniji ZPDML/03), što argumentum a contrario znači da se granica pomorskog dobra uvijek treba odrediti. Zastupam stajalište da su nesporno pomorsko dobro temeljem samog zakona jedino dijelovi nekretnine koji su udaljeni najmanje šest metara od crte koja je vodoravno udaljena od mora, odnosno crte srednjih viših visokih voda. U svim drugim slučajevima tek nakon provedenog postupka utvrđenja granice pomorskog dobra moguće je sa sigurnošću tvrditi da je određena nekretnina ili dio nekretnine pomorsko dobro. Tako bez provođenja upravnog postupka utvrđenja granica pomorskog dobra nije moguće utvrditi onaj dio neke nekretnine do kojeg dopiru najveći valovi za vrijeme nevremena ili onaj dio kopna koji je u funkcionalnoj vezi s morem, odnosno koji po svojoj prirodi ili namjeni služi korištenju mora za pomorski promet i morski ribolov, te za druge svrhe koje su u vezi s korištenjem mora. Također bez provedenog postupka utvrđenja granice pomorskog dobra nije moguće utvrditi da li je neki dio kopna nastao nasipavanjem, te da li taj dio služi iskorištavanju mora, a nije moguće bez provođenja takvog postupka sa sigurnošću utvrditi niti nekretnine koje su u naravi sprudovi, hridi grebeni, odnosno plaže.
Stoga sam prije svega mišljenja da se granica pomorskog dobra uvijek treba odrediti, jer tek nakon provedenog upravnog postupka određivanja granice pomorskog dobra, može se sa sigurnošću utvrditi da neka nekretnina u cjelini ili djelomično čini pomorsko dobro. Temeljem samog zakona nesporno pomorsko dobro je samo pojas od šest metara od crte koja je vodoravno udaljena od crte srednjih viših visokih voda, te u odnosu na taj dio kopna odluka o određivanju granice pomorskog dobra ima isključivo deklaratorni karakter. U svim ostalim slučajevima smatram da je odluka o određivanju granice pomorskog dobra djelomično deklaratorne, a djelomično konstitutivne naravi, jer se u svakom konkretnom slučaju određuje granica pomorskog dobra izvan nespornog dijela kopna od šest metara od linije mora.
Međutim, zakonodavac je izrijekom propisao da odluka suda ili upravnog tijela kojom se utvrđuje status nekretnine kao pomorskog dobra ima deklaratorni učinak.[8]
Očigledno je prihvaćeno stajalište koje su zastupali neki autori i prije donošenja ZPDML-a i koji su zastupali stajalište da je odluka o određivanju granice pomorskog dobra uvijek daklaratorne prirode.[9] S druge strane neki autori smatraju da je samo pojas od šest metara od linije mora nesporno pomorsko dobro temeljem zakona, te je odluka o određivanju granice pomorskog dobra za taj dio kopna deklaratorne prirode, a svako širenje ili sužavanje pojasa od šest metara morske obale odlukom o određivanju granice pomorskog dobra bi bilo konstitutivne naravi.[10]
Smatram da je stajalište koje iznosi Kundih doktrinarno ispravno, te se ne može prihvatiti koncepcija da je odluka o određivanju granice pomorskog dobra isključivo deklaratorne naravi. Ona je to samo djelomično u dijelu koji se odnosi na dio kopna koji je udaljen najmanje šest metara od mora, a u preostalom dijelu je takva odluka konstitutivne naravi, jer se njome temeljem zakonskih odrednica u svakom konkretnom slučaju određuje granica pomorskog dobra.[11]
Kod toga se ne može prihvatiti jezično tumačenje čl. 10. st. 2. ZPDML-a koji propisuje da se granica pomorskog dobra „utvrđuje“, slijedom čega da se radi o deklaratornoj naravi odluke o određivanju granice pomorskog dobra.
Kada se radi o nasipima, sprudovima, grebenima, hridima i plažama Kundih smatra da se u odnosu na zakonom posebno određenje takvih nekretnina i dijelova kopna kao pomorskog dobra, kod određivanja granica pomorskog dobra uvijek radi o deklaratornoj odluci.[12] Takav zaključak u svezi pravne prirode odluke o određivanju granice pomorskog dobra za navedene nekretnine, bio bi prihvatljiv kada bi se primjerice plaža utvrđivala kao pomorsko dobro samo na temelju formalnog upisa kulture, odnosno vrste zemljišta u zemljišnim knjigama. Međutim, zastupam stajalište da je zakonodavac kod određivanja pretpostavki da bi neka nekretnina bila pomorsko dobro podrazumijevao da se radi u naravi zaista o plaži, nasipu, sprudu, grebenu ili hridi, a što se može utvrditi samo nakon provedenog postupka određivanje granice pomorskog dobra u svakom konkretnom slučaju.
Stoga smatram da je odluka o određivanju granice pomorskog dobra dijelom deklaratorne, a dijelom konstitutivne naravi i značaja, te da je u odnosu na svaku nekretninu koja čini morsku obalu potrebno provesti postupak određivanja granice pomorskog dobra ili postupak iz čl. 22. ZPDML-a. Tek nakon provedenog postupka određivanja granice pomorskog dobra, odnosno određivanja da neka nekretnina dijelom ili u cijelosti čini pomorsko dobro, moguće je učinkovito upravljati, koristiti i vršiti zaštitu takvih nekretnina.
Postavlja se pitanje da li je u RH provedena osnovna pretpostavka za upravljanje, korištenje i zaštitu nekretnina koje su dio pomorskog dobra i ujedno jedine nekretnine u pravnom sustavu RH u nevlasničkom pravnom statusu, odnosno da li su uopće utvrđene nekretnine koje su dio pomorskog dobra kao i njihove granice.
Prema podacima Ministarstva mora, prometa i infrastrukture[13] do 2010. godine u RH je prema odredbama PZ doneseno 510 Uredbi o utvrđivanju granice pomorskog dobra u duljini od cca 160 kilometara, a prema odredbama ZPDML/03 doneseno je 288 rješenja o utvrđivanju granice pomorskog dobra ili lučkog područja u duljini od 445 klometara. Dakle, ukupno je utvrđena granica pomorskog dobra na morskoj obali RH u dužini od 605 kilometara. Duljina morske obale RH iznosi 5385 kilometara, od čega je 1777 kilometara ili 30,5% duljina obale kopnenog dijela, a 4.058 ili 69,5% duljina obale na otocima. U odnosu na ukupnu duljinu morske obale, granica pomorskog dobra do 2010. utvrđena je na 11,2% morske obale. Međutim, treba uzeti da je većina granica pomorskog dobra određena na kopnenom dijelu morske obale pa je taj postotak znatno povoljniji u odnosu na morsku obalu na kopnu. Navedeni statistički podaci pokazuju da na pretežitom dijelu morske obale RH nisu utvrđene granice pomorskog dobra (čak pod pretpostavkom da je do danas taj postotak dvostruko ili trostruko povoljniji), a time nisu utvrđene niti nekretnine koje su dio pomorskog dobra. Ako se pri tome uzme u obzir da su takve nekretnine u nevlasničkom statusu, odnosno u pravnom statusu općeg dobra, a kao takve nisu utvrđene niti evidentirane, potpuno je jasno da su nekretnine pomorskog dobra kontinuirano izložene devastacijama, a njihova zaštita i korištenje je onemogućena ili znatno smanjena.
[1] Vodenu komponentu čine unutarnje morske vode i teritorijalno more, podmorsku komponentu čine dno, podzemlje i podmorje unutarnjih morskih voda i teritorijalnog mora, dok kopnenu komponentu čini dio kopna koji je po svojoj prirodi namijenjen općoj uporabi i koji je određen takvim, kao i sve što je s tim dijelom kopna trajno spojeno na povšini ili ispod nje (čl. 3. st. 2. ZPDML).
[2] V. čl. 4. st. 1. ZPVDLP-a, čl. 49. i 50. PZ-a i čl. 3. st. 1. i 2. ZPDML/03.
[3] V. čl. 6. st. 1. al. 2. ZPDML-a.
[4] V. čl. 6. st. 2. i 3. ZPDML-a.
[5] V. čl. 6. st. 4. ZPDML-a
[6] V. čl. 7. ZPDML-a. To se odnosi i na pomorske svjetionike koji su izvan pomorskog dobra, a u funkciji su sigunosti plovidbe, zajedno sa zemljištem koje služi redovnoj uporabi zgrade pomorskog svjetionika (čl. 7. st. 3. ZPDML-a)..
[7] V. čl. 20. st. 1. ZPDML-a. O određivanju granica pomorskog dobra v. više Kundih, B.; Određivanje granica pomorskog dobra de lege ferenda, Pomorsko dobro, Inženjerski biro d.d., Zagreb, 2005. i Pomorsko dobro i granice pomorskog dobra, Edicija Božičević, Zagreb, 2000.
[8] V. čl. 10. st. 2. ZPDML-a.
[9] Tako Frković navodi: „Pojedinačnom odlukom o granici donesenom za konkretnu lokaciju, samo se utvrđuju činjenice, tj. da li položaj, izgled i namjena nekretnine odgovara kriterijima iz zakona, i može li se podvesti pod te kriterije, tj. da li su ispunjene zakonske pretpostavke, te se utvrđuje da je određena nekretnina po zakonu pomorsko dobro. Odluka je zasnovana na zakonskoj definiciji i njome se samo utvrđuje da određena nekretnina doista jeste pomorsko dobro. Ali opet na temelju zakona.“ Frković, Pomorsko dobro i praksa sudova te uloga države i državnog odvjetništva, op. cit. str. 12.
[10] Kundih navodi: „Širina granice pomorskog dobra – morske obale od šest metara je nesporno određena u sintagmi od „najmanje šest metara“, a samo utvrđivanje je čisto tehničko pitanje u okviru osnovnog pravila. Širina pomorskog dobra od šest metara se ne može dovesti u pitanje i takvo utvrđivanje granice pomorskog dobra može i mora imati deklaratoran značaj. Samo ako su ispunjene zakonske pretpostavke za širenje ili eventualno iznimno sužavanje širine morske obale od šest metara, tako određena granica bi imala konstitutivni znaćaj.“ Kundih, op. cit. str.219.
[11] Isto se odnosi na eventualno određivanje granice pomorskog dobra morske obale u užem pojasu od šest metara od linije mora temeljem čl. 4. st. 4. ZPDML/03, odnsono sada temeljem čl. 22. ZPDML-a.
[12] Kundih, op. cit. str. 219.
[13] Izvješće Ministarstva mora, prometa i infrastrukture o provedenim postupcima utvrđivanja granica pomorskog dobra, Zagreb, 2010.
