Autor: Izv.prof.dr.sc. Gordan Stanković
U cijeloj ovoj gužvi oko priprema nacrta prijedloga novog Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama („NP ZPDML 2022“) čuli smo stavove raznih interesnih skupina, ali brodogradilišta su nekako ostala po strani. Naime, stavove brodogradilišne industrije u pogledu nekih pitanja koja se uređuju NP-om ZPDML 2022 a koja su od vitalnog značaja za brodogradilišta, nismo imali prilike saznati. To je šteta, jer mnoga su brodogradilišta osjetila i još uvijek osjećaju posljedice što ih je postupak pretvorbe društvenih poduzeća stvorio u pogledu njihovih prava na nekretninama unutar brodogradilišta, kao i posljedice što ih je naknadni postupak konverzije prava korištenja pomorskog dobra u koncesije stvorio u pogledu njihova koncesijskog statusa.
Naime:
- ako je društveno poduzeće brodogradilišta prije pretvorbe imalo pravo korištenja u stvarnopravnom smislu nad nekretninama unutar brodogradilišta, uslijed nedosljednog postupanja Hrvatskog fonda za privatizaciju glede statusa pomorskog dobra u brodogradilištu, mnoga brodogradilišta nisu uspjela to pravo korištenja pretvoriti u pravo vlasništva;
- koncesije za brodogradilišta (koje su većinom dodjeljivane krajem devedesetih godina dvadesetog stoljeća) bez iznimke su obuhvaćale čitava brodogradilišta.
Ovo je za posljedicu imalo da su mnoga brodogradilišta izgubila vlasništvo nad nekretninama čak i ako su one nekada bile njihove, a za uzvrat su dobila koncesiju, naravno vremenski ograničenu, za koju moraju plaćati naknadu.
Sve ovo dobrim dijelom proizlazi iz jednog uvriježenog stava, bolje rečeno – predrasude, da su brodogradilišta po prirodi stvari pomorsko dobro.
Gore opisana predrasuda rezultat je dvaju postavaka zakonodavca, što bi se matematički moglo izraziti ovako:
brodogradilište = luka
luka = pomorsko dobro
________________________
brodogradilište = pomorsko dobro
No je li tome doista tako?
Pisac ovih redaka ne može se složiti ni s jednom od navedenih postavaka. Posljedično tome, ne može se složiti ni s rezultatom.
- Luka = pomorsko dobro
Osvrnimo se najprije ukratko na drugu navedenu postavku. Ona se ogleda u zakonskoj odredbi da je granica lučkog područja ujedno i granica pomorskog dobra (članak 2, točka 4. sada važećeg Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama; u nastavku: „ZPDML 2003“; slično i članak 5, stavak 4. NP ZPDML 2022).
O ovome kao o načelu moglo bi se nadugo i naširoko raspravljati. No to bi nadilazilo svrhu ovog osvrta. Recimo samo da je našoj generaciji za naših života teško očekivati da će zakonodavac promijeniti svoj stav po ovom pitanju.
- Brodogradilište = luka?
U postupku pretvorbe brodograđevnih poduzeća, nekretnine koje ne predstavljaju pomorsko dobro mogle su biti unesene u procjenu vrijednosti društvenog kapitala i mogle su biti pretvorene u pravo vlasništva pretvorenih društava, ali vrlo često nisu jer ih je netko smatrao pomorskim dobrom. Stoga je određivanje područja pomorskog dobra unutar brodogradilišta od ključne važnosti za razrješavanje vlasničkog statusa nekretnina unutar brodogradilišta.
Ako već sve nekretnine unutar luke predstavljaju pomorsko dobro (v. poglavlje 2. gore), u kontekstu brodogradilišta nužno je razmotriti treba li cijelo brodogradilište tretirati kao luku, odnosno razmotriti što bi unutar brodogradilišta svakako trebalo tretirati kao luku, a što ne.
Povijesno gledano, različiti propisi o pomorskom dobru tretirali su brodogradilišta na različite načine. Svaki događaj od važnosti za analizu pravnog statusa nekretnina unutar brodogradilišta treba biti razmotren u kontekstu zakonodavstva koje je bilo na snazi u vrijeme kada se taj događaj desio.
- Zakon o pomorskom i vodnom dobru, lukama i pristaništima, 1974. („ZPVDLP“)
ZPVDLP (na snazi od 1974. do 1994. godine) nije sadržavao općenitu definiciju pomorskog dobra, već je nabrajao njegove dijelove. Lista je izričito uključivala luke (članak 4, st. 1.), ali nije obrađivala status brodogradilišta tj. nije predviđala koje dijelove brodogradilišta treba smatrati lukom posebne namjene. Zakon je spominjao jedino “industrijske luke”, kao potkategoriju “posebnih luka”, bez spominjanja brodogradilišta (Članak 42, st. 1.).
Taj zakon nije predstavljao pravnu osnovu da se čitava brodogradilišta proglase lukama, i to zbog toga što je primarna svrha brodogradilišta gradnja brodova – dakle ne-lučka djelatnost. Takav zaključak proizlazi iz definicije prema kojoj je “posebna luka” pomorsko dobro koje služi „za posebne potrebe i namjene organizacije udruženog rada, druge pravne osobe (marina, sportska, ribarska, industrijska i dr.) ili državnog organa (vojna luka i dr.)“ (članak 42, stavak 1.). U kontekstu brodogradnje (kao i bilo koje druge industrijske aktivnosti), to znači da „posebna luka“ unutar brodogradilišta služi potrebama brodogradilišta, tj. da ona ima tek sporedan karakter, odnosno služi obavljanju glavne aktivnosti koja se odvija u brodogradilištu.
Pored toga, određeni podzakonski propisi iz tog razdoblja izričito spominju “industrijsku luku unutar brodogradilišta”, što znači da je postojala razlika između koncepta brodogradilišta (kao šireg područja) i industrijske luke (kao užeg područja unutar brodogradilišta).
Slijedom toga, protezati lučko područje na cijelo brodogradilište bilo je protivno pravom smislu ZPVDLP.
ZPVDLP bio je na snazi u vrijeme kada je većina hrvatskih brodogradilišta prolazila kroz postupak pretvorbe i kada su se donosile odluke o tome koji će se dijelovi nekretnina procijeniti u vrijednost njihovog temeljnog kapitala. U tom kontekstu, može se dakle vrlo osnovano tvrditi da ZPVDLP nije predviđao nikakve pravne zapreke unošenju zemljišta i objekata unutar brodogradilišta u temeljni kapital brodograđevnih društava (uz iznimku onih područja i objekata čija je upotreba u izravnoj svezi s morem, kao što su obale, lukobrani i navozi). Pa ipak, nekretnine unutar brodogradilišta vrlo često nisu bile unesene u procjenu vrijednosti društvenog kapitala u postupku pretvorbe, i to upravo zato što je navodno bila riječ o pomorskom dobru.
- Pomorski zakonik, 1994. („PZ 94“)
Iako je riječ o zakonu iz vremena socijalizma, ZPVDLP se nastavio primjenjivati u Hrvatskoj i nakon uvođenja tržišne ekonomije. Prestao je važiti 1994. godine, stupanjem na snagu Pomorskog zakonika iz 1994. godine.
Za razliku od ZPVDLP, PZ 94 sadržavao je općenitu definiciju pomorskog dobra (članak 48.), kao i općenitiju definiciju dijelova kopna koji se imaju smatrati pomorskim dobrom. Sukladno potonjoj definiciji, pomorsko dobro obuhvaća one dijelove kopna koji su po svojoj prirodi namijenjeni javnoj pomorskoj upotrebi, ili su proglašeni takvima (Članak 49, stavak 1.). Pored toga, PZ 94 sadržavao je i neisključivu listu dijelova pomorskog dobra. Ta lista u početku nije uključivala luke, ali je uključivala pojmove kao što su “morska obala”, “lukobrani” i “brodogradilišni navozi” (članak 49, st. 2. izvornog teksta PZ 94 – Narodne novine br. 17/94). Lista je uskoro izmijenjena tako da uključuje luke, ali su dotičnom izmjenom s liste dijelova pomorskog dobra izbrisani “brodogradilišni navozi” (Članak 49, st. 2. izmijenjenog PZ 94 – Narodne novine br. 74/94). Ovo se može tumačiti kao znak zakonodavne politike da se brodogradilišta ostave izvan režima pomorskog dobra, osim u onom dijelu u kojem ona čine pomorsko dobro po nekom drugom kriteriju (kao što je prirodni kriterij, prema kojemu pomorsko dobro čini dio kopna do kojeg dopiru najveći valovi za vrijeme nevremena, ili funkcionalni kriterij, prema kojemu pomorsko dobro čine dijelovi kopna koji po svojoj prirodi ili namjeni služe pomorskom prometu, morskom ribolovu, te za druge svrhe koje su u vezi s korištenjem mora – članak 50, stavak 1. PZ 94).
- Zakon o morskim lukama, 1995. („ZML“)
Kako PZ 94 nije sadržavao nikakve posebne odredbe o lukama u kontekstu pomorskog dobra, ubrzo je uslijedilo donošenje Zakona o morskim lukama (na snazi od 1996. do 2003. godine). ZML i PZ 94 zajedno su uređivali problematiku morskih luka, i to tako da je ZML bio primarno, a PZ 94 supsidijarno pravno vrelo.
Definicija luka posebne namjene sadržana u ZML izričito je uključivala “brodogradilišta” (članak 2, st. 1, točka 3. ZML). Na taj način, brodogradilišta kao cjelina dobila su status luke i, slijedom toga, status pomorskog dobra. Radilo se o drastičnoj promjeni u odnosu na PZ 94, koji je, kao sekundarni izvor prava, bio isključio čak i brodogradilišne navoze iz definicije pomorskog dobra. Dvojbeno je, međutim, je li stav sadržan u ZML bio promišljen, ili se ustvari radilo o nedovoljnom razumijevanju prirode brodogradnje i učinaka uključenja čitavih brodogradilišta u režim pomorskog dobra.
U svakom slučaju, upravo ZML bio je na snazi u vrijeme kada su brodogradilišta dobivala koncesije za korištenje luka posebne namjene. ZML je predviđao da se područje luke posebne namjene utvrđuje odlukom o dodjeli koncesije (članak 28, stavak 2.). Odlukama o dodjeli koncesije, čitava područja brodogradilišta proglašavana su lukama posebne namjene, te su tako brodogradilišta u cijelosti stavljena u nevlasnički režim pomorskog dobra. Kao posljedica toga, brodograđevna društva su definitivno izgubila sva vlasnička ili kvazi-vlasnička prava na svim nekretninama unutar područja brodogradilišta, i to bez ikakve naknade. Uz to, obvezana su na plaćanje koncesijske naknade, što znači da sada plaćaju za korištenje zemljišta i objekata koja su im nekad pripadala i koja su bez naknade izgubila.
- Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama, 2003. („ZPDML 2003“)
Prema ZPDML 2003 kao trenutno važećem zakonu, definicija luka posebne namjene izričito uključuje “brodogradilišne luke” (članak 2, točka 3, i članak 42, stavak 2, točka 4.). Ovo je značajna promjena u odnosu na ZML, jer je sada obznanjeno i izričito propisano da se pravni režim luke ne proteže na cijelo područje brodogradilišta, već samo na ono zemljište i objekte koji se mogu smatrati “brodogradilišnom lukom”.
ZPDML 2003 ne govori ništa o tome što točno “brodogradilišna luka” obuhvaća, ali iza ovog zakonodavnog zaokreta mora postojati nekakvo smisleno tumačenje. Naše je tumačenje da je namjera zakonodavca bila ograničiti obuhvat pomorskog dobra unutar brodogradilišta i to na način da se brodogradilišnom lukom smatra samo dio brodogradilišta koji udovoljava definiciji luke. Bolje rečeno – samo dio brodogradilišta u kojemu se obavljaju oni dijelovi brodograđevnog procesa koji su u neposrednoj vezi s morem.
- NP ZPDML 2022
NP ZPDML 2022 ide korak dalje u pogledu definiranja brodogradilišne luke. Naime, za razliku od prethodnih zakona, koji samo spominju brodogradilišnu luku kao vrstu luka posebne namjene bez da je definiraju, NP ZPDML 2022 nudi definiciju „brodogradilišne luke“. Ta definicija glasi:
„Brodogradilišna luka je luka namijenjena obavljanju gospodarskih djelatnosti koje su u funkciji gradnje, popravka i održavanja pomorskih objekata“ (članak 144, stavak 1.).
Iako je ova definicija dobro došla, ona otvara vrata različitim tumačenjima.
S jedne strane, oni koji tumačenje ove odredbe temelje na riječi „luka“ mogu tvrditi da je brodogradilišna luka samo onaj dio brodogradilišta koji se može smatrati morskom lukom, dok preostali dio brodogradilišta to nije.
S druge strane, oni koji tumačenje ove odredbe temelje na riječi „namijenjena obavljanju gospodarskih djelatnosti koje su u funkciji gradnje, popravka i održavanja pomorskih objekata“ mogu tvrditi da se brodogradilišnom lukom smatra cijelo brodogradilište, jer ono je čitavo namijenjeno obavljanju gospodarskih djelatnosti u funkciji gradnje, popravka i održavanja pomorskih objekata. Dodatno tome, zagovornici ovakva tumačenja mogli bi tvrditi da je definicija „morske luke“ iz članka 2, točka 17. NP ZPDML 2022 dovoljno široka da pojmom morske luke obuhvati i dijelove kopna namijenjene proizvodnji. Ta definicija naime glasi:
„morska luka je morski i s morem neposredno povezani kopneni prostor na kojem su utvrđene granice lučkog područja i koji je razvrstan kao luka prema posebnom propisu kojeg donosi ministar, a sastoji se od izgrađenih i neizgrađenih obala, lukobrana, uređaja, postrojenja i drugih objekata namijenjenih pristajanju, sidrenju i zaštiti plovnih objekata, ukrcaju i iskrcaju putnika i tereta, uskladištenju i drugom manipuliranju teretom, proizvodnji, oplemenjivanju i doradi robe te obavljanju ostalih gospodarskih djelatnosti koje su s tim djelatnostima u međusobnoj ekonomskoj, prometnoj ili tehnološkoj svezi“ (članak 2, točka 17.).
- Zaključak: Brodogradilišna luka ⸦ brodogradilište / Brodogradilište ≠ luka
Tumačenje pojma “brodogradilišna luka” trebalo bi se zasnivati na sljedećem načelu: brodogradilište ne služi potrebama luke, već luka služi potrebama brodogradilišta. Stoga brodogradilišnu luku ne treba poistovjećivati s pojmom brodogradilišta, već je treba shvatiti tek kao dio (matematički – podskup) brodogradilišta.
Budući da brodogradnja predstavlja industrijsku granu, poimanje brodogradilišne luke nužno je i logično usporediti s poimanjem industrijske luke. Temeljna odrednica industrijske luke je da je to luka koja služi potrebama industrijskog kompleksa ili postrojenja. Dakle, cijeli industrijski kompleks ili postrojenje (recimo, rafinerija nafte Urinj) ne predstavlja industrijsku luku samo zato što je smješten uz obalu, nego industrijsku luku predstavlja samo onaj dio industrijskog kompleksa ili postrojenja koji služi potrebama vezanim uz more (npr. naftna luka Urinj). Kako vidimo, ne služi industrijski kompleks potrebama industrijske luke, nego industrijska luka služi potrebama industrijskog kompleksa. Isto vrijedi i za brodogradilišta i brodogradilišne luke.
Dakle, činjenica da se na dijelu brodogradilišta ili industrijskog kompleksa obavljaju aktivnosti vezane uz more ne smije odrediti pravni status cijelog brodogradilišta ili industrijskog kompleksa. Jer primarna aktivnost brodogradilišta (kao i industrijskog kompleksa) nije lučka, nego proizvodna. Pojam brodogradilišne luke i pojam industrijske luke moraju se tumačiti na isti način.
Valja se osvrnuti i na moguće tumačenje po kojemu je cijelo brodogradilište pomorsko dobro jer se u njemu grade brodovi (za razliku od ostalih industrijskih kompleksa, u kojima nastaju proizvodi koji nisu vezani uz more). Međutim, takvo bi tumačenje bilo pogrešno i protivno svrsi zakonske definicije „morska luka“ i „brodogradilišna luka“. Brodogradilište je industrijski pogon. Je li neki industrijski pogon luka (a time i pomorsko dobro) ili nije, to ne određuje vrsta proizvoda koji se proizvode u tom industrijskom pogonu, nego vrsta djelatnosti koje se obavljaju u pojedinim dijelovima industrijskog pogona. Pa, ako se u nekim dijelovima industrijskog pogona obavljaju lučke djelatnosti (kao što su privez ili odvez brodova ili porinuće brodova umore ili izvlačenje brodova iz mora), ti dijelovi industrijskog pogona predstavljaju luku. Ali drugi dijelovi ne predstavljaju luku, jer se u njima obavlja industrijska, a ne lučka djelatnost. Zakone valja tumačiti sa smislom. Smisleno tumačenje podrazumijeva shvaćanje da luku posebne namjene u sklopu industrijskog kompleksa (kao što je brodogradilište) čine samo oni dijelovi industrijskog kompleksa na kojima se obavljaju lučke (a ne industrijske djelatnosti).
Slijedom toga, smatram opravdanim tumačenje da bi “brodogradilišna luka” trebala uključivati dijelove zemljišta, objekte i uređaje koji služe onim dijelovima brodograđevnog procesa u kojima je more nužan element (kao što je porinuće, opremanje broda nakon porinuća). Radi se, primjerice, o lukobranima, operativnim obalama i navozima. Suprotno tome, zemljište, objekti i uređaji koji se koriste u drugim fazama brodograđevnog procesa (kao što je rezanje čelika, antikorozivna zaštita, bojanje, proizvodnja porivnih uređaja), kao i oni koji služe pomoćnim djelatnostima (uredski prostori, protupožarna zaštita, radionice, crpne stanice, energetska postrojenja i sl.) ne bi trebali biti uključeni u područje brodogradilišne luke.
Šteta što u NP ZPDML 2022 nije iskorištena prilika da se to jasnije uredi.