Autor: Cap.d.pl. Branko Kundih dipl. iur.
Kada se radi o upisu prava vlasništva na pomorskom dobru, postavlja se pitanje zašto zakonodavac u novom ZPDML/23 čl.217. nije respektirao Odluku Ustavnog suda Republike Hrvatske br. U-I-4445/2008 od 4. listopada 2011.
Čl. 217. novog ZPDML/23 predstavlja još neprihvatljivije rješenje u odnosu na čl.118 bivšeg ZPDML/03 kojega je dijelom ukinuo Ustavni sud.
Iako se radi o prostoru koji obuhvaća više od jedne trećine državnog teritorija, nedostatak upravljačke filozofije hrvatskim pomorskim dobrom je evidentan. Više od tri desetljeća lutamo i srljamo iz greške u nove greške. Argumenti znanosti i struke kao da ne postoje.
Bivši Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama (N.N.158/03) donesen je po hitnom postupku 25.9.2003.
Kao član Radne grupe za izradu ZPDML/03 autor ovog teksta na Okruglom stolu u Zagrebu, 15. travnja, 2003. ocijenio je Nacrt zakona o pomorskom dobru i morskim lukama: “INVALIDAN I NEPISMEN“ (Novi List, 16.4.2003.). Tako izneseno mišljenje imalo je puno opravdanje koju životna praksa u primjeni Zakona nije demantirala.
Jedan od razloga takve ocjene bio je među ostalim i čl. 118. st.2. Zakona koji je dao ovlaštenje Državnom odvjetniku da bez kontradiktornog postupka podnese prijedlog zemljišnoknjižnom sudu brisanje upisa prava vlasništva na pomorskom dobru.
Upravo to pitanje biti će u fokusu našeg razmatranja u ovom stručnom prilogu.
Iako je Uprava pomorstva u okviru resornog Ministarstva branila Zakon, radilo se o nasilju nad strukom u kojem su parcijalni interesi često bili zamagljeni i prikazani kao javni interes.
Donošenjem bivšeg ZPDML/03 otvorili smo prostor dubinski poremećenog sustava pomorskog dobra koji traje sve do danas, a u kojem su se sve politike dovodile u zabludu. Odgovornost prvenstveno leži na Upravi pomorstva u okviru resornog Ministarstva koja priprema nacrte zakonskih prijedloga, uključujući i Prijedlog nacionalnog plana upravljanja i gospodarenja pomorskim dobrom i morskim lukama koji do danas nije donesen.
Po našoj ocjeni bivši ZPDML/03 je sadržava niz izuzetno spornih i podnormiranih rješenja što se prvenstveno odnosilo na postupak utvrđivanja i određivanja granica pomorskog dobra, kao i rješavanje imovinsko pravnih odnosa. Efikasni kontrolni i zaštitni mehanizmi pomorskog dobra od prvog dana nisu postojali.
Na pretvorbu, zakonito stečena prava i ulaganja kao i legitimna očekivanja korisnika pomorskog dobra Zakon se nije niti osvrnuo.
Zaista je bila nevjerojatna odredba da se u postupku određivanja granica pomorskog dobra protiv rješenja Povjerenstva Ministarstva mogla uložiti žalba i to istom Ministarstvu čije Povjerenstvo je donijelo rješenje.
Isto tako zaista je bila nevjerojatna odredba da je Ministarstvo mora nadležno za raspravljanje svih pitanja i rješavanje svih sporova u svezi s davanjem, izvršavanjem, opozivom ili izmjenom odluka o koncesiji na pomorskom dobru, a to isto Ministarstvo je istovremeno bilo uključeno u prethodni postupak davanja koncesija na pomorskom dobru od strane Vlade Republike Hrvatske.
Nasipavanje mora rješenje bez presedana
Posebno ističemo da je u bivšem ZPDML/03 prvi puta u hrvatskoj pravnoj tradiciji morska obala kao pomorsko dobro uključivala i dio kopna nastao nasipavanjem; „ ali samo u dijelu koji služi iskorištavanja mora“.
Zakonom je bio definitivno otvoren prostor amputacije ex lege pomorskog dobra odnosno nasipa, ako ne služi iskorištavanju mora te mogućnost da se podvede pod vlasnički reži.
Ako nemamo jasne kriterije (a nemamo) što služi, a što ne služi iskorištavanju mora dobili smo pravo kukavičje jaje.
Zahvaljujući stručnom nosiocu zakonskog prijedloga Upravi pomorstva pravnom alkemijom država je dovedena u poziciju da samu sebe devastira na pomorskom dobru. Ta pitanja smo svojevremeno detaljno obradili na ovom Portalu.
Upravo zato ocjena autora ovog teksta da je Prijedlog zakona bio nepismen i invalidan zapravo je blaga ocjena što smo sve ugradili u ZPDML/03. Iako je i DORH takvo stanje kritizirao na koncu je sve prošlo ispod radara.
Na takvim trusnim temeljima išli smo u izradu novog Zakona koji je u negativnom smislu po mnogim pitanjima nadmašio čak svoje prethodnike.
Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama (N.N. 83/23)
Nakon dva desetljeća lutanja i mnogobrojnih pravnih vratolomija i kontradiktornih zakonskih prijedloga, Hrvatski sabor je 14.7.2023. donio novi ZPDML/23.
Novim Zakonom definitivno smo uvedeni u treću razinu nereda na pomorskom dobru.
Stvorena je svojevrsna pravna kakofonija u kojoj smo pribjegli nevjerojatnim zakonskim rješenjima, kao da se radi o eksperimentalnom poligonu za testiranje kako nekom padne na pamet.
Očigledno da mnogobrojna otvorena pitanja nismo razriješili novim Zakonom, nego smo se uveli u svojevrsnu šizofrenu pravnu situaciju. Ona se prvenstveno manifestira na nejasnoj i proturječnoj pojmovnoj razini osnovnih odredbi novog Zakona čl.6. i čl.10. koje uređuju sastavnice pomorskog dobra kao i određivanje statusa i evidentiranje pomorskog dobra.
Obzirom da od prvog dana nemamo jasno utvrđene pojmove i kriterije „što je, a što nije pomorsko dobro“, subjektivne procjene u velikom dijelu su bile odlučujuće u postupku utvrđivanja i određivanja granica pomorskog dobra.
Odredba čl. 10. st 10. Zakona definitivno predstavlja pravnu parodiju koja zaslužuje da uđe u anale pomorskog dobra a koja glasi:
„U postupku dodjela koncesija ili drugog prava kao i u postupku inspekcijskog nadzora, nadležno tijelo će po potrebi kao prethodno pitanje, samo riješiti je li neka nekretnina pomorsko dobro.“
Strateški dokumenti
Posebno ističemo da ni nakon tri godine od donošenja novog ZPDML/23 nismo donijeli Nacionalni plan upravljanja i gospodarenja pomorskim dobrom i morskim lukama. Jednostavno smo zanemarili zakonsku obvezu propisanu čl. 228. da se Nacionalni plan trebao donijeti najkasnije do 29. srpnja, 2024. god. odnosno u roku od jedne godine od dana stupanja na snagu Zakona.
Nacionalni plan upravljanja i gospodarenja pomorskim dobrom je više od plana; on je svojevrsni strateški dokument kojeg još uvijek nemamo. Po našem mišljenju Nacionalni plan upravljanja kao strateški dokument je trebalo donijeti prije donošenja ZPDML/23.
To je izuzetno važno pitanje jer čl.35 Zakona propisuje da svi planovi upravljanja pomorskim dobrom moraju biti usklađeni s Nacionalnim planom upravljanja. Definitivno nemoguća misija za lokalne i regionalne planove upravljanja pomorskim dobrom.
Iako se Nacionalnim planom određuju nacionalni interesi na pomorskom dobru, sve je do danas prepušteno improvizaciji na lokalnoj i regionalnoj razini. Uprava pomorstva u okviru resornog Ministarstva o tim pitanjima do danas šuti, a upravo ona je nadležna sukladno čl.40. st.6. Zakona da pripremi Prijedlog nacionalnog plana upravljanja i gospodarenja pomorskim dobrom kojeg donosi Vlada Republike Hrvatske. Ostaje zaključak da su ključne zakonske odredbe o pomorskom dobru samo mrtvo slovo na papiru koje traju i traju.
Takvo stanje vjerno dokazuje i ukazuje da upravljačka filozofija hrvatskim pomorskim dobrom ne postoji.
Kako prkosimo Odluci Ustavnog suda Republike Hrvatske i pravnoj znanosti
Člankom 118 st.1. i st.2 . bivšeg ZPDM/03 koji je uređivao pitanja vezana uz upis prava vlasništva ili kojeg drugog stvarnog prava na pomorskom dobru bilo je propisano:
- Upisi prava vlasništva ili kojeg drugog stvarnog prava na zemljištu i građevinama na pomorskom dobru za koje se ne može dokazati pravno valjan način stjecanja pravno su nevaljani.
- Državni odvjetnik podnijet će prijedlog zemljišnoknjižnom sudu radi brisanja upisa prava vlasništva ili drugog stvarnog prava na pomorskom dobru iz stavka 1. ovog članka i upisati pomorsko dobro.
Odlukom Ustavnog suda RH od 4. listopada,2011. kako smo već rekli ukinut je stavak 2.čl. 118 ZPDML/03.
Prema ocjeni Ustavnog suda koja je bila na tragu stručnog mišljenja Katedre za građansko pravo Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu među ostalim je navedeno:
“Ustavni sud opetovano ističe da je riječ o upisima u javni registar (koji uživa javnu vjeru) koje je naložilo (odobrilo) tijelo javne vlasti (zemljišnoknjižni sud) nakon što je prethodno utvrdilo da su ispunjene sve pretpostavke za upis, uključujući i postojanje (valjane) tabularne isprave. Stoga za njih, kao opće načelo, vrijedi presumpcija valjanosti i istinitosti upisa, tako dugo dok to netko s uspjehom, na temelju provedenog postupka i u njemu podnesenih dokaza, ne ospori. U slučaju iz stavka 2. članka 118. ZoPDiML-a, polazi se, međutim, od presumpcije da su svi takvi upisi nevaljani pa proizlazi da Državni odvjetnik prilikom podnošenja prijedloga za upis nije dužan dokazivati da je riječ o pravno nevaljanim upisima.
Proizlazi, dakle, da se upisanom knjižnom vlasniku briše pravo vlasništva, s faktičnim učincima izvlaštenja, a bez prethodne mogućnosti sudjelovanja u sudskom (parničnom/kontradiktornom) postupku, u kojemu bi mu bila omogućena zaštita njegovih prava.“
Novi ZPDML/23 nije na tragu Odluke Ustavnog suda i pravne znanosti. Upravo suprotno.
Člankom 217(1) je propisano:
„Svi upisi prava vlasništva na nekretninama koje su pomorsko dobro po samom zakonu iz članka 3. ovog Zakona i koje su na temelju zakona i prema prijašnjim propisima bile pomorsko dobro, provedeni do stupanja na snagu ovoga Zakona nevaljani su i bez pravnog učinka te su upisani vlasnici dužni trpjeti upis pomorskog dobra.“
Postavlja se ključno pitanje zašto zakonodavac u novom ZPDML/23 (čl.217) nije respektirao Odluku Ustavnog suda Republike Hrvatske br. U-I-4445/2008 od 4. listopada 2011.
Na to pitanje nemamo odgovora osim ako ne prkosima Odluci Ustavnog suda i pravnoj znanosti. Ne treba čuditi jer je to od prvog dana obrazac postupanja.
Kako vidimo čl. 217 novog Zakona knjižnom vlasniku koji je svoje pravo stekao na osnovu valjanog naslova i načina stjecanja, briše se pravo vlasništva s faktičnim učincima izvlaštenja, a bez prethodne mogućnosti sudjelovanja u sudskom parničkom kontradiktornom postupku.
Zakonska poruka naprosto predstavlja grotesku;
„knjižni vlasnik dužan je trpjeti upis pomorskog dobra bez obeštećenja“.
Analizirajući čl.217. (1) možemo konstatirati:
- da se u konkretnom zemljišnoknjižnom postupku ne može primijeniti čl.217. ako nemamo jasne kriterije (a nemamo) da je konkretna čestica pomorsko dobro po samom zakonu,
- da je ključno pitanje je li konkretna nekretnina u relevantnom povijesnom trenutku po prijašnjim propisima uopće bila pomorsko dobro,
- da donesena ili naknadno određena granica pomorskog dobra nije nipošto dokaz da je nekretnina po prijašnjim propisima bila u pravnom režimu pomorskog dobra,
- da smo sintagmom u čl.217. kojim su upisani vlasnici dužni trpjeti upis pomorskog dobra bez provedenog kontradiktornog postupka nadmašili sami sebe, te nam se čini da bi nam na takvom rješenju pozavidio i bivši sustav iz društvenog vlasništva koji nije imao iskustva takvog postupanja na pomorskom dobru.
Zagovornici rješenja iz čl.217. kojim su svi upisi prava vlasništva nevaljani, smatraju da se novim Zakonom omogućava brža i učinkovitija provedba upisa pomorskog dobra u zemljišnoknjižnom postupku, a koja se odnose i na stara rješenja o granicama pomorskog dobra neovisno o činjenici što takvi postupci nisu bili kontradiktorni. Ujedno se ide s premisom da je riječ o zaostalim upisima vlasništva jer se na pomorskom dobru nije moglo stjecati pravo vlasništva osim ako taj status nije bio prethodno ukinut.
S takvim obrazloženjem se ne možemo složiti. Zastupamo mišljenje da je u povijesnom kontinuitetu na našim prostorima postajala mogućnost (doduše kao iznimka) stjecanja određenih vlasničkih i drugih stvarnih prava na pomorskom dobru. Istovremeno nudila su se određena obeštećenja u slučaju valjanog naslova i načina stjecanja prava vlasništva.
Upravo zato čl.217. ZPDML/23 možemo označiti kao svojevrsno pravno nasilje nad Ustavom Republike Hrvatske i Konvencijom o zaštiti ljudskih prava i temeljnih sloboda koju je Hrvatska ratificirala.
Mogućnost stjecanja prava vlasništva i drugih stvarnih prava uključujući i njihovo razrješavanje je jasno obrazloženo u novoj knjizi autora ovog teksta:
Hrvatsko pomorsko dobro –Geneza nereda & Prijedlog rješenja (2025).
U svakom slučaju zakonodavac je trebao (a nije) jasno propisati što predstavlja pravno valjan način stjecanja stvarnih prava na pomorskom dobru prema prijašnjim propisima. Teret dokaza upisa prava vlasništva ili drugog stvarnog prava u zemljišnim knjigama trebao je biti na onome koji takav upis osporava.
Naša ocjena
Mi smo u cijelosti na tragu mišljenja Ustavnog suda iz 2011. da pri upisu u zemljišnu knjigu pomorskog dobra kao javni registar vrijedi načelo presumpcije valjanosti i istinitosti upisa tako dugo dok se na temelju provedenog postupka samo na osnovi dokaza takav upis ne ospori. U suprotnom idemo u opasni proces preknjižavanja s nesagledivim posljedicama.
Gorki kolač pomorskog dobra poprima danas nevjerojatne obrise koji dolazi u naručje sudskoj i upravnoj praksi kojoj zasigurno ne možemo pozavidjeti. Bez ozbiljne intervencije u današnje zakonodavstvo pomorskog dobra saniranje postojećeg stanja nije moguća. Upravo zato nam je potrebna vizija i nova paradigma koja zasada nije na vidiku. Multidisciplinarni znanstveni i stručni pristup pomorskom dobru kojeg prati bezuvjetna politička volja nositelja vlasti nema alternative.
Svjesni smo činjenice da je pomorsko dobro nespojivo s vlasničkim režimom te u tom smislu zaostale upise treba razriješiti u kontradiktornom postupku i upisati pomorsko dobro. Tu ne postoji nikakva dilema. Međutim polazište koje ide s pretpostavkom da su svi upisi prava vlasništva nevaljani i bez pravnog učinka, te da su upisani vlasnici dužni trpjeti upis pomorskog dobra je naprosto neprihvatljivo. Slična promišljanja susrećemo i kod zakonito stečenih prava, ulaganja i legitimnih očekivanja.
To nam definitivno nisu radile ni tuđinske vlasti, kao što nisu propisale da morska obala kao pomorsko dobro uključuje i dio kopna nastao nasipavanjem; „ali samo u dijelu koji služi iskorištavanja mora“.
Nevjerojatan pristup, s jedne strane osporavamo pravo vlasništva na pomorskom dobru stečeno po prijašnjim propisima na zakonit način, dok s druge strane kod nasipavanja mora otvaramo prostor da se pravo vlasništva na pomorskom dobru (nasipu) stekne na nezakonit način.
Zaista smo na pomorskom dobru stvorili poligon na kojem se nabacujemo pravnim rješenjima kako nekom padne na pamet. Svakim danom generiraju se nove konfliktne situacije, što definitivno predstavlja dokaz da institut pomorskog dobra nema zdrave pravne temelje.
Povijesni kontinuitet stvarnih prava na pomorskom dobru
Kao što smo već naveli ne može se negirati činjenica da je u povijesnom kontinuitetu na našim prostorima postojala mogućnost stjecanja određenih vlasničkih i drugih stvarnih prava na pomorskom dobru. Postojanje i na koncu obeštećenje takvih prava nije dovodila u pitanje niti Uredba sa zakonskom snagom o pomorskom javnom dobru iz 1939. god., Zakon o pomorskom i vodnom dobru, lukama i pristaništima (N.N.19/74) iz sustava društvenog vlasništva, te na koncu niti Pomorski zakonik (N.N.17/94) donesen u slobodnoj Republici Hrvatskoj. Navedeni propisi su imali daleko konzistentniji pristup u rješavanju zatečenog stanja stvarnih prava na pomorskom dobru u odnosu na novi ZPDML/23.
- Uredba sa zakonskom snagom 1939. u paragrafu 17. među ostalim je propisivala:
„Ako je pomorsko javno dobro u času stupanja na snagu ove Uredbe upisano u zemljišnim knjigama kao vlasnost nekog fizičkog ili pravnog lica, koje ga je steklo na pravovaljani način, Direkcija pomorskog saobraćaja imaće pravo da traži njegovo izvlaštenje na osnovu zakona o izvlaštenju uz odštetu. Naknadne štete određuju se po zakonu o eksproprijaciji. Ako je na takvom dobru neko fizičko ili pravno lice steklo upisom u zemljišnim knjigama u dobroj vjeri i na pravovaljani način koje drugo stvarno pravo, Direkcija pomorskog saobraćaja imaće pravo da traži izbris takvih prava, ali samo nakon izvlaštenja uz odštetu po zakonu o eksproprijaciji .“…
Posebno je važno naglasiti da je Direkcija pomorskog saobraćaja imala pravo, a ne obvezu da pokrene postupak izvlaštenja upisanog prava vlasništva na pomorskom dobru, uz odštetu.
- Zakonom o pomorskom i vodnom dobru, lukama i pristaništima (N.N.19/74) iz sustava društvenog vlasništva u čl.88 među ostalim je bilo propisano:
„Ako na dan stupanja na snagu ovoga Zakona o pomorskom dobru postoji pravo vlasništva ili drugo stvarno pravo osobe, osim prava korištenja, koja je to pravo stekla na osnovi valjanog naslova i načina stjecanja tog prava, općinski javni pravobranilac će na prijedlog ovlaštenog općinskog organa, nakon uspostavljanja katastra pomorskog dobra, pokrenuti postupak eksproprijacije određenog objekta ili prava na pomorskom dobru.“
Bitno je naglasiti da je tadašnji Zakon o eksproprijaciji predviđao pravičnu naknadu za izvlašteno dobro.
- Nakon osamostaljenja Republike Hrvatske Pomorski zakonik (N.N. 17/94) u članku 1038 je propisao :
„ Ako je nakon stupanja na snagu Zakona o pomorskom i vodnom dobru, lukama i pristaništima (Narodne novine. br. 19/74., 39/75., 17/77. i 18/81.) postojalo pravo vlasništva ili drugo stvarno pravo na pomorskom dobru osobe koja je to pravo stekla na osnovi valjanog naslova i načina stjecanja i to pravo postoji i na dan stupanja na snagu ovog Zakonika, nadležni javni pravobranitelj će pokrenuti postupak za izvlaštenje (eksproprijaciju) vlasništva na određenom objektu time da bivši vlasnik stječe pravo koristiti objekt na osnovi koncesije bez plaćanja naknade za razdoblje dok iznos utvrđene naknade za koncesiju za korištenje pomorskog dobra ne dosegne iznos naknade za oduzeto vlasništvo na objektu.“
Bivši Pomorski zakonik Republike Hrvatske nije otklonio mogućnost da je nakon stupanja na snagu ZPVDLO-a postojalo pravo vlasništva ili drugo stvarno pravo na pomorskom dobru osobe koja je to pravo stekla na osnovi valjanog naslova i načina stjecanja i to pravo postoji i na dan stupanja na snagu Pomorskog zakonika.
Circulus vitiosus kao zadana sudbina
Izgleda da su iznesene činjenice i svi argumenti znanosti i struke zanemarivi. Jednostavno smo novim Zakonom došli do kolosalne spoznaje; problema nema, pravo vlasništva na osnovu valjanog naslova i načina stjecanja na pomorskom dobru nikada nije postojalo, a svi zalutali upisi su nevaljani i bez pravnog učinka. Kontradiktornog postupka nema, a upisani vlasnici su dužni trpjeti upis pomorskog dobra bez obeštećenja.
Odluke Ustavnog suda i mišljenje pravne znanosti kao da ne postoje.