Novi Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama (N.N. 83/23) stupio je na snagu 29.srpnja, 2023. godine te je s tim danom prestao važiti Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama (»Narodne novine«, br. 158/03., 100/04., 141/06., 38/09., 123/11., 56/16. i 98/19.).
Postojala je nada da će se sve greške i otvorena pitanja koje nas vjerno prate ukupno tri desetljeća u primjeni kako Pomorskog zakonika iz 1994.g., Zakona o morskim lukama iz 1995 g., tako i ZPDML iz 2003.g., konačno urediti novim Zakonom o pomorskom dobru i morskim lukama.
Nažalost to se ponovo nije dogodilo.
Iako ovaj kratki prikaz nipošto ne oslikava cjelovitu problematiku vezanu uz nove zakonske odredbe o pomorskom dobru, čini se da smo novim Zakonom ušli u treću razinu nereda na pomorskom dobru.
Na osnovu novog Zakona donesen je:
-
- Pravilnik o sadržaju plana upravljanja pomorskim dobrom (N.N. 150/23)
-
- Pravilnik o mjerilima za vrednovanje prijava u postupku davanja ovlaštenja za ishođenje lokacijske dozvole za provedbu zahvata u prostoru na pomorskom dobru (N.N. 4/24)
-
- Uredba o vrstama djelatnosti i visini minimalne naknade za dodjelu dozvola na pomorskom dobru (N.N. 16/24)
Novi ZPDML koji uređuje izrazito složeni sustav pomorskog dobra koje prostorno obuhvaća više od jedne trećine državnog teritorija trebao bi težiti; svojoj potpunosti, neproturječnosti, određenosti, dosljednosti i na koncu razumljivosti.
Desilo se upravo suprotno.
Donošenjem novog Zakona od kojeg smo puno očekivali, dobili smo na koncu nekoherentan zakonski tekst koji ne samo da nije stvorio pravni okvir da se postojeći nered nakon tri desetljeća sanira, nego je po mnogim svojim spornim rješenjima čak nadmašio svoje prethodnike.
Takvom rezultatu se ne treba čuditi obzirom da je stručni nositelj zakonskog prijedloga u Prethodnoj procjeni učinka propisa ZPDML ignorirao i minorizirao slojevite probleme pomorskog dobra, te je naprosto vrijeđa zdravu pamet konstatirajući da se tada važeći ZPDML iz 2003.god. u primjeni pokazao uspješnim.
Pojedini sadržaji u novom Zakonu su izrazito prenormirani (pomorski i lučki redari), neki su izrazito podnormirani (luke nautičkog turizma,brodogradilišta, privezišta, sidrišta itd.), neke je teško razumjeti a još manje protumačiti, kao sastavnice i granice te određivanje statusa i evidentiranje pomorskog dobra, a neka izuzetno važna pitanja kao posljedice pretvorbe, stečena prava i ulaganja na pomorskom dobru nisu niti spomenuta a još manje uređena Zakonom.
Na koncu pojedine zakonske odredbe vezane uz planiranje i građenje na pomorskom dobru kao i ozakonjenje građevina vidljivih na DOF-u 5/2011 biti će po našem mišljenju izuzetno teško, a vjerojatno i nemoguće provesti.
Ne bez razloga hermeneutika kao znanost nas uči da bismo nešto protumačili moramo prije svega to razumjeti.
Kako pojedini pojmovi u novom ZPDML nisu razumljivi, otvara se širok prostor subjektivne procjene i tumačenja pojedinih pravnih normi. Taj obrazac nas vjerno prati od donošenja Pomorskog zakonika 1994. g. pa sve do danas.
Ne treba zaboraviti da je subjektivna procjena bila u velikom djelu modus operandi po prijašnjim propisima, posebno kod utvrđivanja i određivanja granica pomorskog dobra, kao i kod davanja i produženja koncesija na pomorskom dobru. Naravno da takvo stanje otvara prostor i mogućnost korupcije na svim razinama javne vlasti.
Novim Zakonom ulazimo još dublje u dileme na morskoj obali, što je a što nije pomorsko dobro.
Mišljenja smo da na nejasnoj i proturječnoj pojmovnoj razini “Osnovnih odredbi” novog ZPDML koje u čl. 6. i čl.10 uređuju:
“Sastavnice pomorskog dobra i granice pomorskog dobra na moru i Određivanje statusa i evidentiranje pomorskog dobra” počinje cjelokupni zaplet utvrđivanja i određivanja granica pomorskog dobra, kao i upisa pomorskog dobra u zemljišne knjige.
Zaista zvuči nevjerojatno zakonska odredba da će nadležno tijelo u postupku dodjele koncesije kao i u postupku inspekcijskog nadzora “po potrebi “ kao prethodno pitanje samo riješiti da je li neka nekretnina pomorsko dobro, Čini se da smo pravnu razinu Zakona “po potrebi” sveli na razinu samoposluge na pomorskom dobru.
Nismo daleko od toga da će se same koncesije davati subjektivnom procjenom “po potrebi” ovisno od ocjene nadležnog tijela.
Istovremeno novi Zakon nije niti pokušao a kamoli uredio posljedice pretvorbe, stečenih prava i zakonitih ulaganja na pomorskom dobru. Time su uzdrmani sami temelji arhitekture pomorskog dobra koja će zasigurno imati negativni refleks na cjeloviti sustav upravljanja, gospodarskog korištenja i zaštite pomorskog dobra.
Teško je procijeniti kako će na koncu završiti ovaj po nama nepromišljeni brzopleti zakonski eksperiment s pomorskim dobrom.
Nakon donošenja novog Zakona DULIST iz Dubrovnika je prenio mišljenje jedne od vodećih znanstvenica ovog pravnog područja Ive Tuhtan Grgić* koja je ocijenila da Zakon nije dobar, te je među ostalim istakla:
“Smatram da Prijedlog Zakona nije bio spreman za puštanje u proceduru, odnosno da je njegovu pisanju trebalo pristupiti na puno ozbiljniji način, kako zbog važnosti pomorskog dobra i njegovog potencijala, raznolikosti djelatnosti koje se na njemu odvijaju (a time i suprotstavljenih interesa), složenosti imovinskopravnih odnosa i brojnih problema koje u praksi generira primjena starog Zakona.“
* Izv. prof. dr.sc. Iva Tuhtan Grgić, Pravni fakultet u Rijeci, Sveučilište u Rijeci
Već sada se u javnom prostoru pojavljuju informacije o ozbiljnim kršenjima novog ZPDML/23 i Uredbe u postupku davanja dozvola na pomorskom dobru te se susrećemo s upozorenjima da nam prijeti totalni kaos i nered na pomorskom dobru.
Ne samo to, postoje vjerodostojne informacije o višegodišnjem nezakonitom nasipavanju i nezakonitoj gradnji lučica u Dalmaciji, Sve institucije su čitav proces jednostavno prespavale, a inspekcijske službe nisu reagirale.
Kako je to moguće?
Novi Zakon u čl.15, st.2. jasno propisuje da nezakonito izgrađene građevine i izvedene zahvate u prostoru koji se prema posebnim propisima kojima se uređuje građenje ne smatraju građenjem, dužan je ukloniti graditelj odnosno investitor gradnje o svom trošku na temelju rješenja inspektora pomorskog dobra.
Sukladno čl.212. st.1. iznimno od odredbi članka 15. novog Zakona građevine vidljive na DOF-u 5/2011 mogu se zadržati u prostoru ako ispunjavaju posebne uvjete iz Zakona, kao i drugih propisa kojima se uređuje prostorno planiranje i gradnja.
Nesporna je činjenica da nam kontrolni mehanizmi ne djeluju i da se sustavno razara samo tkivo pomorskog dobra od kojega među ostalim i živimo. Čini se da negativni procesi nisu zaustavljeni nego se nastavljaju i nastavit će se i nakon donošenja novog Zakona.
Neka otvorena pitanja
Iznosimo neka rješenja novog Zakona te si postavljamo pitanje koliko su ona promišljena, i na koncu održiva u primjeni?
Zakon u čl. 35. propisuje da se upravljanje pomorskim dobrom temelji na
“Nacionalnom planu upravljanja i gospodarenja pomorskim dobrom i morskim lukama“ koji donosi Vlada Republike Hrvatske u roku godine dana od dana stupanja na snagu Zakona, Nacionalnim planom se srednjoročno određuju nacionalni interesi upravljanja pomorskim dobrom, kao i razvoja i upravljanja lukama u Republici Hrvatskoj.
Takav dokument je apsolutno nužan i potreban u cilju zaštite nacionalnih interesa na pomorskom dobru te ga svakako treba pozdraviti. Po našem mišljenju Nacionalni plan upravljanja i gospodarenja pomorskim dobrom i morskim lukama je trebalo donijeti prije, kao svojevrsni strateški dokument i putokaz prilikom izrade samog ZPDML/23.
Novi Zakon u čl. 8, uopćeno definira pojam integralnog upravljanja pomorskim dobrom kao popis dobri želja, te u čl. 9. st.5. i čl. 228. st.4. propisuje da će se u roku od dvije godine u svrhu integralnog upravljanja pomorskim dobrom osnovati posebna ustanova za upravljanje pomorskim dobrom.
U tom smislu Zakonom je u čl.43. propisano da će Vlada Republike Hrvatske odlukom imenovati Savjet za pomorsko dobro i morske luke kao međuresorno stručno savjetodavno tijelo za integralno upravljanje pomorskim dobrom.
Istovremeno u čl. 14, i čl.212. Zakona propisano je da će Vlada Republike Hrvatske posebnom odlukom osnovati Stručni savjet za planiranje i gradnju na pomorskom dobru koji daje prethodnu suglasnost na planove uređenja prostora u dijelu koji se odnose na pomorsko dobro, kao i Povjerenstvo za ocjenu prihvatljivosti zadržavanja u prostoru građevina vidljivih na DOF-u 5/2011.
Zaista impresivna ambicija zakonodavca.
Drugo je pitanje koliko su realno postavljeni ciljevi, i da li postoje pretpostavke za njihovu realizaciju.
Administrativni kapaciteti i stručne kompetencije za ostvarenje postavljenih ciljeva na pomorskom dobru su od izuzetne važnosti, Upravo je cjeloviti sustav kada se radi o pomorskom dobru, kako državne tako regionalne i lokalne uprave već desetljećima kadrovski i stručno deficitaran.
To ne govorimo bez razloga, jer do sada nadležno Povjerenstvo za granice Ministarstva sukladno bivšem ZPDML/03 nije bilo u stanju nositi se s utvrđivanjem i određivanjem mnogobrojnih granica pomorskog dobra, Stotine i stotine granica pomorskog dobra, nerijetko godinama do danas čekaju na konačno rješenje od strane Ministarstva.
Izgleda da će se takav trend nastaviti i nakon donošenja ZPDML/23. i to ne samo po pitanju rješavanja granica pomorskog dobra.
Tako se novim Zakonom čl. 71. st. 11. otvara pitanje provedbe žalbenog postupka, obzirom da je izrijekom propisano; da se protiv rješenja o davanju i ukidanju dozvola na pomorskom dobru, može se izjaviti žalba Ministarstvu.
To pitanje je od posebnog značaja iz razloga što je rješenje o davanju dozvola upravni akt, a sam postupak je vezan uz provedbu javnog natječaja na temelju odluke predstavničkog tijela lokalne samouprave grada ili općine.
Dozvole (ex koncesijska odobrenja) postaju dominantni model gospodarskog korištenja pomorskog dobra te u velikom djelu po našem mišljenju neopravdano, već danas supstituiraju koncesije.
Za očekivati je iznimno veliki broj žalbenih postupaka pa se s pravom postavlja pitanje koliko je nadležna Uprava u okviru Ministarstva mora, stručno i kadrovski ekipirana za takav izazov. Bez kadrovskih i stručnih kompetentnih institucija na svim razinama javne vlasti koje su u funkciji upravljanja i gospodarenja pomorskim dobrom, svaki zakon predstavlja samo mrtvo slovo na papiru.
Određivanje statusa i evidentiranje pomorskog dobra
Jedno od ključnih polaznih pitanje pomorskog dobra je pitanje Određivanje statusa, evidentiranje, kao i definiranje samih sastavnica pomorskog dobra. To je svojevrsna abeceda pomorskog dobra.
Ponavljamo da upravo na nejasnoj i proturječnoj pojmovnoj razini “Osnovnih odredbi“ novog ZPDML koje uređuju; sastavnice i status pomorskog dobra, počinje cjelokupni zaplet utvrđivanja i određivanja granica pomorskog dobra, kao i upisa pomorskog dobra u zemljišne knjige.
Vezano uz ta pitanja novi ZPDML je u Osnovnim odredbama u čl.10. i čl.6. otvorio prostor za stvaranje nereda bez presedana.
Ove dvije izuzetno važne odredbe možemo ocijeniti kao proturječne, nedosljedne i na koncu nejasne koje s neriješenim imovinskopravnim pitanjima direktno ili indirektno utiču na sve procese upravljanja, gospodarskog korištenja i zaštite pomorskog dobra.
ZPDML u čl. 10, st. 3. i st 5, propisuju; da se upis statusa pomorskog dobra provodi u zemljišnoj knjizi i katastru, te je evidentiranje pomorskog dobra u zemljišnoj knjizi preduvjet za donošenje obavijesti o namjeri davanja koncesije i odluke o posebnoj upotrebi.
Isto tako novi Zakon u čl. 50. st. 6, među ostalim propisuje; da nadležno tijelo na temelju zaprimljenog iskaza interesa u okviru pripremnih radnji provjerava u postupku dodjele koncesije; je li određena granica pomorskog dobra i/ili pomorsko dobro upisano u zemljišnu knjigu.
Po našem mišljenju tako bi trebalo biti.
Međutim Zakon u čl.10.st,7. i st 8, prije iznesene odredbe dovodi u pitanje propisujući da:
“Upis statusa pomorskog dobra u zemljišnoj knjizi iznimno nije preduvjet za donošenje obavijesti o namjeri davanja koncesije i donošenje odluke o posebnoj upotrebi ako je nedvojbeno da su nekretnine koje se daju u koncesiju u statusu pomorskog dobra iz članka 6. ovog Zakona, Koncesija na pomorskom dobru, kao i druga prava mogu se dati iako nekretnina nije u zemljišnoj knjizi evidentirana kao pomorsko dobro ako nema dvojbe da se radi o pomorskom dobru po samom zakonu.“
Da li je to tako?
Proturječnost i nedosljednost Zakona je očita obzirom da otvara mogućnost da iznimka postaje pravilo i da upis statusa pomorskog dobra u zemljišnu knjigu nije preduvjet za donošenje obavijesti o namjeri davanja koncesije. Ove odredbe idu s presumpcijom da je nedvojbeno da su nekretnine koje se daju u koncesiju u statusu pomorskog dobra iz čl.6. te u tom slučaju upis statusa pomorskog dobra u zemljišnoj knjizi iznimno nije preduvjet za davanja koncesije.
Upravo suprotno u čl. 18. novog ZPDML koji uređuje Svrhu i cilj određivanja statusa pomorskog dobra među ostalim je propisano:
“Svrha i cilj određivanja statusa pomorskog dobra je utvrditi koji dio kopna jest pomorsko dobro sukladno članku 6. ovoga Zakona, a sve kako bi se status pomorskog dobra upisao u zemljišnu knjigu i katastar.“
Iz ove odredbe jasno proizlazi zaključak da nema svaki dio kopna status pomorskog dobra sukladno čl.6. novog Zakona, nego tek treba utvrditi koji to dio kopna ima status pomorskog dobra sukladno čl.6., a sve kako bi se status pomorskog dobra upisao u zemljišnu knjigu.
Zato govoriti o nedvojbenom statusu pomorskog dobra sukladno čl.6. Zakona po našem mišljenju je pogrešno, kao što je pogrešno da sama oznaka kulture upućuje na to da se radi o pomorskom dobru po samom zakonu neovisno od upisa u zemljišnoj knjizi.
Činjenica je da smo s čl. 10. novog Zakona koji uređuje pitanja “Određivanja statusa i evidentiranje pomorskog dobra“ uvedeni u novu razinu pravne nesigurnosti, posebno vezanu uz tumačenje nedvojbenog statusa pomorskog dobra, kao i oznake kulture koja upućuje na to da se radi o statusu pomorskom dobru neovisno o upisu u zemljišnoj knjizi.
Postavlja se pitanje koja nekretnina ipak može imati nedvojbeni status pomorskog dobra sukladno čl.6 novog Zakona.
O nedvojbenom statusu pomorskog dobra na osnovu čl.6. Zakona možemo govoriti jedino kada se radi o kopnenom dijelu pomorskog dobra širine najmanja šest metara mjereno vodoravno od crte srednjih viših visokih voda, i kada se radi o vodenoj komponenti pomorskog dobra gdje vanjska granica teritorijalnog mora određuje prostor pomorskog dobra.
Ovdje su parametri definitivno jasni i zadani.
Što kaže jurisprudencija?
Olga Jelčić* u analizi Katastarske i zemljišnoknjižne evidencije pomorskog dobra na Portalu pomorsko dobro među ostalim navodi; da se u odredbama čl. 10. st. 7., 8. i 9. ZPDML, omogućuje donošenje obavijesti o namjeri davanja koncesije te davanje koncesije ili drugog prava na pomorskom dobru, koje nije upisano u zemljišnoj knjizi, s tim da se kao kriteriji za procjenu radi li se o pomorskom dobru navode nekretnine iz čl. 6. ZPDML, te dodatno procjena nadležnog tijela da je “nedvojbeno da su nekretnine koje se daju pomorsko dobro” odnosno da “nema dvojbi da se radi o pomorskom dobru po samom zakonu”.
Način na koji se citiranim odredbama omogućuje odstupanje od općeg pravila preduvjeta postojanja upisa pomorskog dobra u zemljišnoj knjizi za donošenje obavijesti o namjeri davanja koncesije, dovodi se u pitanje svrha općeg pravila. Naime, opće je poznato da pomorsko dobro velikim dijelom nije upisano u zemljišnu knjigu, pa će u praksi iznimka postati pravilo, tj. najvećim dijelom će se koncesioniranje provoditi primjenom pravila, koja su označena kao iznimka.
* Mr.sc. Olga Jelčić, dipl. iur., Sutkinja Vrhovnog suda u mirovini
Dario Đerđa* u Osvrtu na određivanje granica pomorskog dobra sukladno novom ZPDML/23 na Portalu pomorsko dobro navodi:
“Međutim, spornim se mogu pokazati odredbe Zakona koje dopuštaju dodjelu koncesije, odnosno davanje zemljišta na posebnu upotrebu i bez upisanoga statusa pomorskog dobra u zemljišnoj knjizi “ako je nedvojbeno da su nekretnine koje se daju u koncesiju u statusu pomorskog dobra“ ili “ako nema dvojbi da se radi o pomorskom dobru po samom zakonu.
Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama, koji je ranijim odredbama ukazao na namjeru stroge i evidentne zaštite pomorskoga dobra, ovdje radi zaokret te se zadržava na razini vjerojatnosti, pozivajući se na “nedvojbenost” pravnoga statusa. Takav pristup protivan je pravnoj sigurnosti te bi se mogao primijeniti jedino na kopneni dio pomorskog dobra koji je širok najviše šest metara od crte srednjih viših visokih voda mjereno vodoravno, dok bi njegova primjena u svim drugim slučajevima predstavljala ugrozu pomorskoga dobra.“
* Dario Đerđa, Redoviti profesor, predstojnik Katedre za upravno pravo Pravnog fakulteta u Rijeci
Pravna priroda granice pomorskog dobra
Iurisprudentia je godinama opravdano otvarala pitanje kakva je pravna priroda rješenja nadležnog tijela o utvrđivanju granice pomorskog dobra. Ima li rješenje o granici pomorskog dobra deklaratorni ili konstitutivni značaj?
To izuzetno važno pravno pitanje provlači se već desetljećima, a na koje do danas nismo dali jasan odgovor. Ne samo to, u novom ZPDML u čl.10.st. 2. smo propisali da: “Odluka suda ili upravnog tijela kojom se utvrđuje status nekretnine kao pomorskog dobra ima deklaratorni učinak“. Takvo zakonsko rješenje smatramo pravno doktrinarno pogrešnim a koje na koncu dovodi u pitanje pravnu sigurnost na pomorskom dobru.
Naše stajalište je uvijek bilo i ostaje isto.
Kada se radi o pomorskom dobru u okviru zakonskog minimuma kojim je širina morske obale najmanje šest metara od crte koja je vodoravno udaljena od crte srednjih viših visokih voda, takvo utvrđivanje granice pomorskog dobra može i mora imati samo deklaratorni značaj, Samo utvrđivanje granice je stručno tehnička izmjera u okvir zadanog osnovnog pravila. U ovom slučaju iznimno možemo govoriti o nedvojbenom statusu pomorskog dobra.
U slučaju kada su ispunjene zakonske pretpostavke za širenje ili iznimno sužavanje širine od zakonskog minimum pomorskog dobra od šest metara tako određena granica pomorskog dobra može imati jedino i isključivo konstitutivni značaj. Mi faktički širenjem ili sužavanjem pomorskog dobra konstituiramo novi pravni režim u odnosu na osnovno pravilo (najmanje šest metara). Taj postupak određivanja granice pomorskog dobra moramo i možemo provoditi samo uz jasno zadane kriterije.
Kada se radi o morskoj plaži ili drugim sastavnicama pomorskog dobra po samom zakonu ex lege mi utvrđujemo pomorsko dobro i takvo utvrđivanje pomorskog dobra može imati samo deklaratorni značaj. To nije sporno. Međutim sam postupak utvrđivanja mora se provesti u naravi, a nikako ne može biti posljedica subjektivne procjene(nedvojben status i/ili oznaka kulture) nego samo posljedica preciznih propisanih kriterija koje do danas nemamo.
Pravo vlasništva i pretpostavke za upis pomorskog dobra
Novi ZPDML/23 u Prijelaznim i završnim odredbama u čl. 217. “Upisi prava vlasništva na pomorskom dobru “ među ostalim propisuje:
“Svi upisi prava vlasništva na nekretninama koje su pomorsko dobro po samom zakonu i koje su na temelju zakona i prema prijašnjim propisima bile pomorsko dobro, provedeni do stupanja na snagu ovoga Zakona nevaljani su i bez pravnog učinka te su upisani vlasnici dužni trpjeti upis pomorskog dobra.“
Kada propisuje “Pretpostavke za upis pomorskog dobra“ ZPDML/23 u čl.34. izrijekom navodi:
“Pomorsko dobro određeno sukladno odredbama ovoga Zakona upisat će se u zemljišnu knjigu bez tereta i bez obzira na postojeće upise u zemljišnoj knjizi na temelju akta kojim je granica pomorskog dobra odnosno lučkog područja određena i prijavnog lista potvrđenog od strane nadležnog tijela za katastar s ucrtanom granicom pomorskog dobra.“
Između čl. 217. i čl. 34. novog ZPDML/23 postoji jasna poveznica koja kako vidimo otklanja mogućnost postojanja prava vlasništva ili drugog stvarnog prava stečenog na valjani način po prijašnjim propisima, upisani vlasnici dužni su trpjeti upis pomorskog dobra koji će se provesti u zemljišnoj knjizi bez tereta i bez obzira na postojeće upise u zemljišnoj knjizi.
Postavlja se pitanje koji je zapravo razlog da je zakonodavac išao s takvim radikalnim rješenjima koja bitno odstupaju od zadnja tri zakonska propisa, i to Zakona o pomorskom i vodnom dobru, lukama i pristaništima iz 1974.god., Pomorskog zakonika iz 1994.god. kao i ZPDML/03. Očigledno da čl.34 novog Zakona odstupa od stavova kao i Odluke i Rješenja Ustavnog suda Republike Hrvatske od 04.listopada,2011.god., a vezano za čl.118. bivšeg ZPDML/03 koji je djelom stavljen van snage.
U nijednom slučaju ne može se negirati da je u povijesnom kontinuitetu na našim prostorima postajala mogućnost da neke osobe imaju određena vlasnička i druga stvarna prava na pomorskom dobru. To je na koncu potvrdila i sudska praksa u prošlom stoljeću iako do danas ta pitanja nisu uređena.
Upravo zato ocjenjujemo da su odredbe novog ZPDML/23 čl.217. i čl.34. neprihvatljive, te je samo pitanje vremena kada će biti predmet Ustavnog suda Republike Hrvatske.
Zastupamo mišljenje da kod upisa u zemljišnu knjigu pomorskog dobra kao javni registar vrijedi načelo presumpcije valjanosti i istinitosti upisa, tako dugo dok se na temelju provedenog postupka samo na osnovu dokaza takav upis ne ospori.
Doveli smo se u situaciju da moramo konstatirati kako je Zakon o pomorskom i vodnom dobru, lukama i pristaništima (N.N. 19/74.) iz sustava društvenog vlasništva imao daleko konzistentniji pristup u rješavanju zatečenog stanja na pomorskom dobru, a koje se odnosilo na pravo vlasništva i druga stvarna prava, nego što ih mi imamo danas. Tako je ZPVDLP u čl. 88. među ostali propisivao; da ako na dan stupanja na snagu ovoga Zakona na pomorskom dobru postoji pravo vlasništva ili drugo stvarno pravo osobe, osim prava korištenja, koja je to pravo stekla na osnovi valjanog naslova i načina stjecanja tog prava, općinski javni pravobranilac će na prijedlog ovlaštenog općinskog organa, nakon uspostavljanja katastra pomorskog dobra, pokrenuti postupak eksproprijacije određenog objekta ili prava na pomorskom dobru.
Stečena prava na pomorskom dobru
Zaista je nevjerojatno da Pomorski zakonik iz 1994.god., ZPDML/03 a niti novo doneseni ZPDML/23. niti jednom riječju ne spominju zakonito stečena prava iz ulaganja, pretvorbu na pomorskom dobru, kao i njene pravne učinke koji su na koncu posljedica ukidanja sustava društvenog vlasništva. Upravo to je bilo jedno od ključnih pitanja koje je trebao urediti novi Zakon.
Ova amnezija stručnog nositelja novog ZPDML vjerojatno je posljedica prije svega bježanja od istine s kojom bi se javna vlast trebala suočiti. Čini se da je pretvorba na pomorskom dobru bila greška sustava koju se najradije želi zaboraviti kao da nikada nije ni postojala.
Upravo oni koji su pretvorbu zakonito proveli, ne dovodeći u pitanje nevlasničko pravni režim pomorskog dobra, danas su u neizvjesnoj situaciji vezano uz budućnost svog poslovanja. Bez svake sumnje ignoriranje zakonodavca tog izuzetno važnog pitanja kao i pitanja zakonito stečenih prava u cjelini, imati će izuzetno ozbiljne posljedice koje će godinama rješavati pravosuđe.
Posebno će se konfliktne situacije aktualizirati nakon isteka i produženja koncesija kod marina kao luka posebne namjene, U konačnosti mislimo da time ugrožavamo svoje nacionalne interese na pomorskom dobru posebno turistički sektor.
Ustav Republike Hrvatske u čl.49. izrijekom propisuje da se prava stečena ulaganjem kapitala ne mogu umanjiti zakonom niti drugim pravnim aktom. Danas ravno prije dva desetljeća zamjenica Glavnog državnog odvjetnika Snježana Frković u zaključku svoje opširne analize “Stečena prava na pomorskom dobru“* među ostalim je upozorila:
“Doista je nevjerojatna podnormiranost i autizam zakonodavca kad je u pitanju rješavanje imovinsko – pravnih pitanja odnosa na pomorskom dobru. Dinamika poslovnih odnosa, pretenzije različitih interesa na sužavanje i invalidiziranje ovog režima, uzurpacije, devastacije i pravni kaos uz ovu navedenu podnormiranost, slika su sadašnjeg stanja u legislativi i praksi na pomorskom dobru. Stoga, zakonodavac mora hitno jasnim pravnim normama razriješiti konfliktnu križaljku premreženih prava i interesa na pomorskom dobru, definirajući prava i odnose na jasna način koji ne dopušta interpretacije, isključuje pravnu nesigurnost, te omogućava zaštitu ovog vrijednog prostora kao općeg dobra.“
* Nekretnine kao objekti imovinskih prava, Narodne Novine d.d. Zagreb, lipanj 2004.
U rješavanju tih izuzetno važnih pitanja unatoč upozorenjima znanosti i struke nismo napravili niti pokušali napraviti iskorak da se problemi konačno riješe.
Održavanje reda i nadzor nad pomorskim dobrom i luke
Propisan je novim ZPDML/23 kroz dvije razine; Održavanje reda na pomorskom dobru i reda u luci, uključujući luke posebne namjene i luke otvorene za javni promet (čl.149,do čl. 176,) i Nadzora nad provedbom Zakona (čl.177. do čl. 192.).
Sukladno Zakonu čl. 151. pomorski redari odnosno čuvari zakonom zaštićenog dijela prirode imaju ovlasti obavljanja nadzora propisane ovim Zakonom i odlukom o redu na pomorskom dobru, dok lučki redari čl. 165, imaju ovlasti obavljanja nadzora propisane Zakonom i pravilnikom o redu u luci otvorenoj za javni promet. Tijelo koje upravlja lukom posebne namjene dužno je i ovlašteno održavati red u luci.
Smatramo da većini odredbi o pomorskim i lučkim redarima nije mjesto u Zakonu nego u provedbenim propisima. Zaista zvuči kao groteska da se pitanje službene iskaznice, odore, njihov broj kao i troškovi stručnog osposobljavanja pomorskih i lučkih redara te naknada osobama koje takvo osposobljavanje provode uređuje s šest preciznih članaka Zakona, dok se luci nautičkog turizma posvećuje jedan stavak čl. 141, Zaista izazov za nomotehniku, jurisprudenciju i na koncu za turistički sektor.
Druga razinu nadzora propisuje se čl.177. novog Zakona na osnovu kojega se nadzor ostvaruje; kao upravni nadzor, inspekcijski nadzor i nadzor izvršenja obveza preuzetih ugovorom o koncesiji, ugovorom o posebnoj upotrebi i dozvolom na pomorskom dobru. Upravni nadzor nad poslovima upravljanja pomorskim dobrom od strane regionalne i lokalne samouprave, javnim ustanovama za zaštićene dijelove prirode, lučkim upravama kao i nad radom pomorskih i lučkih redara obavlja Ministarstvo.
Sukladno novom ZPDML/23 poslove inspekcijskog nadzora pomorskog dobra obavljaju ovlašteni službenici Ministarstva i inspektori lučke kapetanije kao inspektori pomorskog dobra. Ovakvo zakonsko rješenje ima svoje ishodište još u Pravilniku o obavljanju inspekcijskog nadzora sigurnosti plovidbe (N.N. 34/97).
Ponovo smo se doveli u situaciju da Republika Hrvatska nema samostalnu kompetentnu inspekciju pomorskog dobra. Često ponavljamo da su inspektori lučke kapetanije po svojoj vokaciji inspektori sigurnosti plovidbe, a ne inspektori pomorskog dobra. To je jedan od razloga što kontrolni mehanizmi pomorskog dobra do danas nisu efikasno djelovali. Osim toga željeli bi upozoriti da cjeloviti ustroj i provođenje inspekcijskog nadzora na pomorskom dobru nije moguće realizirati bez cjelovitog rješavanja imovinskopravnih odnosa na pomorskom dobru, No ta pitanja i dalje ostaju otvorena jer ih novi Zakon definitivno nije uredio.
Zamjenica Glavnog državnog odvjetnika Republike Hrvatske Danica Damjanović je u analizi imovinskopravnih odnosa ZPDML iz 2003.god. među ostalim upozorila; da neriješeno pitanje imovinskopravnih odnosa s jedne strane otežava poslovanje trgovačkih društava, a s druge strane ne daje mogućnost donošenja odgovarajuće odluke tijelima koja su ovlaštena i dužna štititi pomorsko dobro.
Uzrok i posljedice nereda
Koji je zapravo razlog da smo uvučeni u svojevrsnu paukovu mrežu nedosljednosti i proturječnosti kod definiranja samih pojmova, a koji na koncu predstavljaju temelje instituta pomorskog dobra?
U samom startu donošenjem Pomorskog zakonika 1994.g. po mnogim pitanjima smo zakazali i krenuli u pogrešnom smjeru.
Među ostalim definirali smo nejasno i neprecizno sam pojam morske obale, uveli dvostruke kriterije i otvorili široki prostor subjektivnom tumačenju; što je a što nije pomorsko dobro. Sve su to pratili neriješeni imovinskopravni odnosi i neefikasni kontrolni mehanizmi, a da ne govorimo da smo morske luke Pomorskim zakonikom isključili iz pravnog režima pomorskog dobra, da bi ih nakon šest mjeseci ponovo vratili u režim pomorskog dobra. Na koncu sam Zakon o pretvorbi niti jednom odredbom se nije osvrnuo na pomorsko dobro.
Ta poigravanja i lutanja na pomorskom dobru vjerno nas prate više od četvrt stoljeća. Posljedice su evidentne, i već sada plaćamo visoke kamate neredu kojega smo sami stvorili. Očigledno da nismo imali snage niti mudrosti da novim ZPDML razriješimo mnoga otvorena pitanja pomorskog dobra,
Umjesto zaključka
U izradi novog ZPDML utjecaj znanosti i struke u Radnoj skupini u kojoj je i sudjelovao i autor ovog teksta bio je zanemariv.
Zasigurno nije prvi puta da je znanost i struka samo poslužila nadležnoj Upravi kao stručnom nositelju kao pokriće sudjelovanja u izradi zakonskog prijedloga.
Onaj tko nije spreman priznati i učiti iz svojih grešaka osuđen je da ih ponavlja, no samo je pitanje da li će moći sanirati posljedice svojeg pogrešnog djelovanja. Za samo pomorsko dobro ne možemo tvrditi, no vrijeme se zasigurno neće moći vratiti, ono će biti nepovratno i uzaludno izgubljeno.
Kako izaći iz ove pravne kakofonije?
De lege ferenda potrebna nam je vizija i nova paradigma koja zasada nije na vidiku. Zato su prije svega potrebni jasno definirani ciljevi koje prati bezuvjetna politička volja nosioca vlasti na pomorskom dobru.
Kap.d.pl. Branko Kundih dipl. iur.